社会管理央地关系的创新，推进中央与地方社会管理权责划分的法治化，首先需要立法。在进行中央与地方社会管理权责划分方面的立法时，我们不应忽视宪法的指导作用，这是因为宪法是国家的根本大法，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”（宪法第5条第3款），宪法是普通法律的立法基础和依据。而且，对中央与地方管理权限划分的立法，宪法已有明确的原则要求（尽管宪法在规定国务院和地方政府的职权时未对二者的权限作明确的划分）。我国宪法第3条第4款明确规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
根据宪法的要求，在立法划分中央与地方政府的社会管理权责时至少要注意两点：
第一，要贯彻确保中央的统一领导和中央权威的宪法精神。确保和加强中央权威，是解决目前一些地方挑战中央的问题的现实需要，也是维护国家统一的客观需要。“我们认识到一个弱势政府不能保证秩序和法治，而太过于强调地方分权的国家易于导致分裂。”[23] 而且，加强中央权威也是保障公民基本权利的需要。对此，中外学者都有很好的论述：“一个宪法不能组织有效的、公共支持的、能够征税和开支的政府，它必然不能在实际中保护权利。”[24]“已经有许多经验或研究都表明，一个弱政府不但不可能为社会提供必要的公共物品，例如国防和治安、社会福利，甚至很难保障人民的基本权利，人们将不得不更多依赖地方宗法家族势力或地方群体（小社会）。换言之，就总体来说，没有一个良好的强有力的全国政府，公民就不可能享有作为公民的权利。”[25] 所以，我国在进行中央与地方社会管理职权划分的立法时务必遵循宪法明确规定的“中央的统一领导”的宪法原则。
那么，加强中央权威，是不是像目前一些学者所建议的收回放给地方的大多数权力呢？笔者以为，我们不能简单地“收权”，否则极有可能重复“一统就死，一放就乱，一乱就收”的怪圈。而且，如果“一些明显应由中央承担的职能如失业保险、社会保险以及社会安全等都由地方政府承担。地方自主程度直接取决于地方政府的财政能力，富庶地区有更多自由发展的空间，而贫困地区只能唯上级政府马首是瞻。”[26] 所以，我们应当从制度上、体制上思考问题和解决问题，建议借鉴联邦制的有益经验，通过法治途径在中央与地方之间进行明确的纵向分权，明确划分中央与地方政府在社会管理方面的职权，包括确立中央政府在一些重大事项（例如环境保护、安全生产等）上的专属管辖权，由中央专管的事项由中央直属机构直接管理，地方政府不能插手，以真正确保中央的权威。
第二，要贯彻充分发挥地方的主动性和积极性的宪法精神。确保中央的权威和中央的统一领导，但不能全部归由中央直管，地方政府没有一点自主权。在进行社会管理的立法时，应当规定一些由地方政府自主管理的事项，即使在中央与地方政府共同管理的事项上也应规定地方政府的一定自主权。建议“抓大放小”，也就是说，在纵向分权方面中央只负责重大的、全局性的管理，而地方性、无关全局的事项则应放手由地方去管理、去自治，充分发挥地方的自主性、积极性和创造性。
第三，按照功能最适当原则明确央地之间的权限划分。所谓“功能最适当”原则最初是用来解释和适用三权分立原则的。此即“功能的权力分立”，它是指就国家权力的行使在功能与组织上划分的依据是以各该事务于自身的组成结构及决定程序等各层面均具最佳条件者作为判断的标准；据此，各政府部门在以功能的权力分立作为划分标准下所享有的职权，均有其核心功能，而这些核心功能不应受到来自其他政府部门的干扰、逾越及侵犯。其采用的是功能主义的解释方法，即它不是从机关着眼，认为某种权力属于某一部门而不能由其他部门行使，而是从权力的作用着眼，在每个具体问题上观察权力行使的效果。[27] 功能最适当原则也是划分中央和地方权力的重要原则。我们应该深入研究哪些事项必须由中央来做，除此之外，都交由地方或中央与地方共同来完成。在中央和地方共同承担责任时，按照功能最适当原则，确定哪一个主体最适当履行此项职责。
