鉴于目前我国中央与地方在社会管理的职责职权方面划分不清晰的状况，显然社会管理央地关系创新的重点应当是在法律上明确划分中央与地方的职责和职权。2004年2月21日，国务院总理温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话时曾经明确指出：“过去我们在经济调节方面积累了许多经验，近些年来市场监管方面也在逐步加强，今后还必须适应新形势，进一步改进经济调节和市场监管的方式方法，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上。要继续推进政府职能转变，加快政企分开，政府该管的事一定要管好，不该由政府管的事要坚决交给企业、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。同时，要合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，逐步理顺中央和地方在财税、投资、市场监管和社会管理、公共服务等领域的分工与职责。”[19]

　　值得高兴的是，国家首先在农村义务教育这一社会管理领域已经开始明确划分中央与地方的职责职权，着手社会管理央地关系的创新。2005年12月24日国务院发布的国发〔2005〕43号《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》明确提出，要按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，同时具体规定了全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8:2，中部地区为6:4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担，补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定；在免除学杂费的同时，落实并适时提高农村义务教育阶段中小学公用经费基本标准，所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的分担比例共同承担；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方按照5:5比例共同承担，东部地区主要由地方承担，中央适当给予奖励性支持等改革内容。[20] 2006年6月29日全国人大常委会修订的《义务教育法》将这一创新成果以法律的形式巩固下来了，该法明确规定了“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”（第2条）、“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。义务教育经费保障的具体办法由国务院规定”（第44条）等内容。

　　当然，新的《义务教育法》对农村义务教育经费保障这一社会管理领域对中央与地方职权划分的规定得还不够详细，后来国务院也没有根据《义务教育法》的规定制定行政法规性质的具体办法，还是2005年的那个通知，法治化程度仍不高。而且，在2007年即使是为了完善农村义务教育经费保障机制，也不再是国务院发文，而是由财政部、教育部联合发出通知。[21] 暂且不说，上述中央与地方社会管理关系的创新刚刚开始，还局限在农村义务教育经费保障这一小方面，没有扩大到整个义务教育和教育领域[22]。其他社会管理领域，如劳动就业、社会保障、食品安全、居民住房、安全生产、环境保护、卫生、体育、民政、人口计生、城乡建设等，中央与地方在这些领域的职责权限都同样存在划分得不够清晰、不够具体的问题，都需要进行央地关系的创新。显然，社会管理央地关系的创新，中央与地方社会管理的权责划分及其法治化任重而道远。

　　三、社会管理央地关系的创新应当注意充分发挥宪法的保障作用

　　正如前面所述，目前我国社会管理的央地关系需要创新，而且创新重点应当在于中央与地方社会管理权责划分的法治化。必须注意的是，在通过法治化的方式，合理划分中央与地方社会管理的职责权限，推进社会管理央地关系创新的过程中，我们不能忽视宪法的指导和保障，而应当充分发挥宪法的保障作用。

　　（一）要充分发挥宪法在社会管理央地关系创新中的立法指导作用