社会管理央地关系的创新及其宪法保障
上官丕亮
【全文】
社会管理创新的问题首先是中共中央提出来的，2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次提出：“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”2007年党的十七报告再次强调：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”2006年3月14日，第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》专门设立了“完善社会管理体制”一章（第42章），明确规定：“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，推进社会管理体制创新。”由此，社会管理创新不仅是党的要求，而且已经成为政府的重要任务和工作重点。虽有学者认为，社会管理的主体包括政府和社会组织[1]，但从多数学者的观点来看，社会管理主要是政府对社会的管理，是指政府对除政治、经济以外的各项社会事务（例如劳动就业、社会保障、食品安全、居民住房、安全生产、环境保护、教育、卫生、体育、民政、人口计生、城乡建设等）的管理。[2] 随着市场经济的发展以及和谐社会的建设，过去计划经济时代那种以“单位”和“准单位”为基础构建的“大一统、指令型”[3] 的社会管理体制已经不能适应时代发展的要求了，需要改革，需要创新。“推进社会管理创新，关键是要切实转变政府职能”，“要重点解决政府社会管理职能‘缺位’、‘越位’、‘错位’的问题”。[4] 笔者以为，社会管理的创新，主要包括：（1）社会管理范围的创新，原来由政府直接管理而实际上社会可以自我管理的事务交由城乡基层自治组织、社团、行业组织、社会中介组织以及民间组织等社会组织去做，发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用；（2）社会管理方式的创新，即使仍由政府管理的事务，也让社会协同合作，让公众参与；（3）社会管理机构的创新，例如“大部制”改革、行政服务中心的创建等；（4）社会管理央地关系的创新，即合理划分中央政府与地方政府在社会管理方面的权责。社会管理的创新，离不开法律的支持和配合，当然也离不开宪法的指导，社会管理的创新不能忽视宪法的保障作用。在此，本文主要拟对社会管理央地关系的创新及其宪法保障问题作一点粗浅的探讨，以期抛砖引玉。
一、目前社会管理央地关系的一大问题是地方挑战中央
近些年来，我国矿难事故不断、环境污染事件频繁、暴力拆迁事件时有发生、房价飞涨、社保基金被挪用大案频发……。总之，涉及社会管理的问题突出，正如胡锦涛总书记在党的十七报告中所指出的：“劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多”[5]。
造成上述社会管理问题的原因是多方面的，然而其中有一个重要原因却往往被人们忽视，那就是地方政府不严格执行国家有关法律和政策，中央政府没有足够的权威来保证其制定的有关法律、法规和政策在地方得到落实。正如2006年年7月时任国家安全生产监督管理总局局长李毅中在成都举行的安全生产形势报告会上所指出的：“国务院……在安全生产工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口头上、文件中和会议上，并没有真正贯彻落实到县、乡和企业。”“一些地方的负责人，只看到整顿关闭对地方发展可能带来的某些问题，看不到这些小矿害人死人、祸国殃民的现状，政策的执行力就这样逐级递减。”[6] 又如，2007年9月20日时任国家环保总局副局长潘岳在接受记者时披露：“有一个资源大省的环保局长，他一边被省长骂为什么摆不平环保总局，一边被我骂为什么不能严格执法。”“更为滑稽的是，很多地方局长要通报当地的污染，居然只能给国家环保总局写匿名信。”[7] 两位局长道出了目前一些地方政府不严格国家法律和政策从而导致中央的法律和政策无法在地方得到贯彻落实的困境。
再以前几年的农民负担问题为例，中央减轻农民负担的态度向来非常坚决，下发的红头文件一个接一个，却解决不了各地普遍存在的农民负担问题，不但屡禁不止，反而愈演愈烈。早在1985年，中共中央、国务院就下达了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》；1990年2月，国务院再次发出《关于切实减轻农民负担的通知》，同年9月中共中央和国务院又联合作出《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》。然而，有令不止，农民负担的问题仍然扶摇直上。有资料显示：到了1991年，全国农民人均纯收入只比上年增长百分之九点五，而同期农民人均的“村提留”和“乡统筹”却增长了百分之十六点七，农村劳动力承担的义务工和劳动积累工强制以资代劳就比上年增长了百分之三十三点七！1991年12月，国务院颁布了具有法律效力的《农民负担费用和劳务管理条例》，但仍然收效甚微。到了1996年，中共中央、国务院又发布了一个著名的“十三号文件”，即《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。然而，当年中国农民的负担却比历史上的任何一年都重。1997年5月，在短短的十六天时间里，中央接连发出了四个有关解决“三农”问题的通知，可是1997年各地农民承受的负担却是空前的。据农业部农村合作经济统计资料显示：1994年至1997年，四年的农民收入只是1993年的一点九一倍，而农民直接上缴国家有关部门的负担却是前一个四年年均的九倍，而且这几年农民直接承担的行政事业性的各项社会性负担，也是1993年的两倍以上，其中的集资摊派就达到了三点三八倍。[8] 显然，中央为减轻农民负担而颁布的法规和政策，在地方得不到有效执行。
