“上有政策，下有对策”，中央缺乏权威，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经成为活生生的现实。在2007年“两会”期间，全国政协委员杨志福向温家宝总理转述了一个顺口溜：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”[9] 这个顺口溜把一些官员欺上瞒下的行径和中央政令不通的现状夸张而形象地呈现了出来。正如香港大学亚洲研究中心研究员甘阳先生所指出的：“事实上，中国今日社会整合的机制和能力已相当脆弱，其集中表现就是日益突出的所谓‘中央与地方’这一基本张力。这一张力的实质无非是，由于中国社会分殊化的高度发展，已使‘中央’日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突。”[10] 也许正因为如此，温家宝总理在今年“两会”上特别强调：“各地区、各部门对中央的决策部署要执行有力，绝不允许各自为政。”[11]

　　二、社会管理央地关系的创新重点在于中央与地方社会管理权责划分的法治化

　　面对地方挑战中央的问题，显然我国目前社会管理的央地关系必须予以创新，当然首先我们要查找原因，然后对症下药。

　　为什么中央有关社会管理的政令在一些地方不畅通，一些地方政府不执行中央有关社会管理的法律和政策呢？原因也是多方面的，其中一个根源在于中央与地方的社会管理职责权限划分不明，中央管什么与地方管什么在法律上不清晰，也就是说，中央与地方在社会管理权责划分方面的法治化程度低。

　　虽然我国宪法第110条第2款规定了“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，但目前我国宪法和法律对中央政府与地方政府各自的权限几乎没有作任何划分，其法治化程度很低。我国宪法第89条在规定国务院的职权时规定国务院有权“领导和管理经济工作和城乡建设”、“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”、“领导和管理民族事务”。同时，在第107条规定地方政府的职权时规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。而我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定县级以上的地方各级人民政府有权“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。我们不难看出，现行宪法和法律对中央政府与地方政府的职权规定几乎一样，根本没有在法律上划分中央政府与地方政府包括社会管理在内的各项职权。正如国务委员兼国务院秘书长马凯所指出的：“长期以来，我国政府管理中存在着中央与地方各级政府‘职责同构’的问题，中央政府与地方政府的事权划分规定不明确或规定得比较笼统，上下级行政机关之间的事权不清，导致中央与地方关系规范性、稳定性不够，权限不明，职能交叉，既影响了行政效率，也影响了政府职能的发挥。”[12]

　　中央与地方的权责不分，导致的结果是在表面上中央什么都管，但是在实际上并没有相应的保障，“县官不如现管”。在事实上，地方掌握着很大的权力，地方几乎什么都管，正如《人民论坛》上的一篇文章所指出的：就拿县委书记来说，“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”[13] 这样一来，在现实生活中，我国中央的法律和政策主要是依靠地方政府来执行，中央的权威也就主要靠地方维持。例如，我国宪法规定矿藏、水流、城市的土地等属于国家所有，但在事实上它们并不是由中央自己直接而全面地管理，而主要是归所在的地方政府负责管理，并主要由地方政府来负责执行《矿山安全法》、《水法》、《土地管理法》等相关法律。然而，一些地方政府往往基于其自身利益的考虑而阳奉阴违地“变通”执行、“打折扣”执行甚至根本就不执行中央的法律和政策，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。[14]

　　就以前几年农村的义务教育为例，中央与地方的职责权限是不清晰、不明确的，在教育经费保障方面尤为突出，2005年12月24日国务院发布的国发〔2005〕43号《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》就提及到了这一问题：“我国农村义务教育经费保障机制方面，仍然存在各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出、教育资源配置不尽合理、农民教育负担较重等突出问题”。这也是导致农民子女受教育权得不到保障的一个重要原因。1986年制定的《义务教育法》只是分清了国务院教育主管部门确定教学制度、教学内容、课程设置和审订教科书的职责与地方各级政府合理设置小学、初级中等学校的职责，只规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”以及“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，而并没有明确中央与地方在教育投资的各自职责。但在实际上，中央却将义务教育的投资责任推给了地方。同年，国家教委发布的《关于实施<义务教育法>若干问题的意见》明确规定“农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主。地方人民政府对经济有困难的地方，酌情予以补助。”1992年经国务院批准而由国家教委发布的《义务教育法实施细则》仍规定“实施义务教育的学校可收取杂费”、“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。”这种体制的结果是，农村义务教育资金主要来源于乡镇和农民自己。根据国务院发展研究中心的调查，自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇则负担了全部的78%。[15] 由于乡镇财政收入在许多地方一半以上是来自农民交纳的农业税，所以乡镇提供的农村义务教育经费又竟然有一半左右出自农民自己。然而，这些资金甚至不足维持支付教师的工资，在农村拖欠教师工资是普遍存在的现象。由此，学校只有通过大量增加学杂费等办法弥补教育经费的不足，但这进一步增加了农民负担，进而造成不少农村孩子因交不起学杂费而中途辍学，有的地方农村学龄儿童入学率甚至不到50%，小学毕业升学率不到30%，而其中女童失学的比例更高。同时由于教育经费不足，不少农村中小学不仅缺乏必要的教学仪器设备，而且存在许多危房，有的危房率为5%，有的达到10%以上。[16] 2003年9月，联合国主管教育权利事务的一位特别调查员到中国考察两周后，批评我国政府在保证教育权利方面连非洲穷国乌干达都不如，“政府仅提供学校经费的53%，其余由学生家长承担，这一比例比所有实行义务教育政策的国家都低。”[17] 我国中央政府与地方政府在义务教育问题上的职责不清，特别是中央政府对义务教育的低投入，已经造成严重的后果。根据国家统计局公布的数据，自1986年《义务教育法》颁布后至2000年的15年间，未入学学龄儿童的总数接近3200万人；小学阶段的失学人数累计达到3791.5万人；小学毕业后未能升学的人数高达5074.7万人；初中阶段的失学人数达到3067.6万人（这还不包括1986年的初中失学人数）。这四种情况合计起来，即小学阶段未入学和中途辍学的人数以及初中阶段未升学和中途辍学的人数，达到15132.6万人。他们都是《义务教育法》颁布之后完全没有或没有完全享受“九年制义务教育”的群体，而且这些人基本上都是农村的少年儿童。[18] 这些人员目前正是我国农村乃至城市工厂的主要劳动力，他们文盲半文盲的劳动力素质自然会影响他们自身的生存和发展，并制约着我国农村乃至整个国家的发展。