近现代意义上的社会保障伴随着工业革命而诞生，从社会保障的历史发展看，各国的社会保障（法）大都是在社会巨大变化的历史背景下诞生的，如《济贫法》的颁布是在英国正处于资本主义原始积累和走向现代化的开端，美国制定并实施《社会保障法》是以遭遇全球经济危机为背景，日本则是在国民经济刚刚从战后的废墟上复苏并进入成长期时迅速完善了本国的福利制度。[9]社会保障制度是由国家对于那些缺乏经济和物质保障的社会成员给予有条件帮助的复杂和高度规范网络中一个重要部分，其目的是满足他们的基本需要。该项支持的总体网络传统上形成了福利国家的基本、重要和关键的作用。事实上，“福利国家”概念除了可以表明一个民族国家所采取的发放福利待遇的方法外，有时还被用来描述特定国家本身的特征。[10]关于福利国家并没有一个精确地定义，人们也很难找到一个样板国家实体，为了研究的方便或者政策的需要，人们还是对该定义做了些努力。[11]Briggs 把福利国家定义为：是指那些有意识地运用政治权力和组织管理的能力，减缓市场机制的作用力度——第一，通过保障个人及其家庭的最低收入水平，而不计其工作或财产的市场价值；第二，通过使个人和家庭满足特定的社会情形降低其无保障程度；第三，保障全体公民，不论其身份和阶层，都拥有社会服务项目的最高标准。[12]上述定义一般认为代表了一种现代社会保障的理论理想状态，经验的观察当然会有许多不同。

　　2．传统契约观下的国家本位保障及存在的问题

　　关于福利国家的理论解释之一即是传统的社会契约论，传统的社会契约论把社会保障解释为国家本位的公法性保障，国家负有社会保障的契约性责任。梅因（1822-1888）曾经指出，“无论是古代法或是任何其他证据，都没有告诉我们一种毫无契约的社会。”他又说，契约关系使我们个人在不断地“向一种新的社会秩序状态移动，在这种新的社会秩序中，所有这些关系都因个人自由合意而产生。”他认为，“所有进步社会的运动，到此为止，是一个从身份到契约的运动”。[13] 从某种角度可以说，人类社会的历史发展过程就是从血缘纽带到身份制再到契约制的演变进程。在现代社会，传统的特权身份已经被取代，但是在契约关系下实际的不平等和等级身份仍然存在。[14]正如卢梭的名言指出的，“人人生而自由却无往而不在枷锁之中”。[15]

　　早期对社会契约论进行系统论述的思想家指出，个人让渡了自己的一部分权利以形成社会公约，并在社会公约的基础上形成国家及其公共权力。在这样的社会公约中，“每个人因社会契约而转让出来的的一切自己的权利、财富、自由仅仅是在全部之中其用途与集体有重要关系部分”，“只是一瞬间，这一结合行为就产生了一个道德的与集体的共同体……这一由全体个人的结合所形成的公共人格以前称城邦，现在则称为共和国或政治体”。[16] 正是从上述理念出发，人们认为，国家本质上只是公民利益的代理机构。“人性的首要法则是要维护自己的生存，人性的首要关怀是对其自身所应有的关怀。”[17]而具体谈到社会保障时，可以说，公民是社会成员，作为公民代理机构的国家面对缔约人即公民的基本保障权利受到威胁或遇到严重障碍时候不能视而不见，而应该承担社会保障的责任。类似的民本思想在中国战国时期的孟子着作中有体现，他在谈到合格的君主时指出，君主要关注民生、与民同乐等。