四、我国的预算“超收”是怎么“躲”过人大审议的？
政府向人大作的预算草案报告中并没有预算“超收”收入的内容，没有预设下一年超收了怎么办，超收的收入应当怎么使用等等情况的，也没有对上一年超收的使用安排。实际上每年呈交给人大的政府预算并不是一本完整统一的政府预算，它们所覆盖的只是政府收支的一部分，除此之外，还有大量“游离于预算之外的所谓预算外政府收支、制度外政府收支以及本属于政府消费系列但由企业或居民埋单的政府收支等”。[44]如果“超收”在政府预算中没有反映，也就是压根没向人大报告，人大的审议和监督就无从谈起。如果政府可以不经过议会对预算大幅度超收，就是对议会通过的预算案的蔑视（不当回事），这种做法如果没有任何法律后果，就说明议会的预算案对政府没有严格的约束力，政府收税的任意性就没有得到应有的制约。议会不仅应当监督政府怎么花钱，还应当监督政府怎么收钱，人大的预算案不能是“只管出不管进”的半部预算。[45]
在我国，各级政府给人大的预算草案报告中水分较大还表现在，收入指标经常被人为地压得很低，这为实际执行中的超收提前做了“预留”，所谓“留有余地”也可以说是留了一手。如“在预算编制环节，历来都本着‘留有余地’的原则确定财政收入指标。习惯做法是在GDP的计划增幅基础上外加2—5个百分点。2000年以来，我国GDP增长率的计划目标一直稳定在7%—8%，财政预算收入增速平均为12.3%；但由于GDP实际增长率平均达到9.9%，较大幅度超出计划目标，导致财政收入实际增速不断攀升，平均为19.4%，个别年份高达30%以上。‘留有余地’的编制原则在预算编制环节已经预留了很大的超收空间。”[46]“留有余地”未尝不可（预算在执行中总是会碰到一些新情况），但应当是对现实状况“留有余地”，而不能对人大“留有余地”，政府给人大的预算报告应当实话实说，不能藏着掖着，否则人大对预算的审查就会大打折扣。[47]根据2010年全国人大常委会立法工作计划，8月将对《预算法》修正案进行审议，“征求意见稿明确提出‘所有的政府收入和支出都应当纳入预算’。如果预算法修订草案通过并正式实施，在中国存在多年的政府预算外收支将成为历史。”“此次预算法修改明确，‘经人大批准的预算，未经法律程序不得改变。’”[48]
【注释】
赵雯主编：《地方人大预算审查监督简明读本》，复旦大学出版社2008年版，第197页。
中央政府门户网站：“四川省07年财政预算超收收入84.5%用于改善民生”，http://www.gov.cn/zxft/ft101/content_911623.htm，来源：四川省人民政府，2008-01-23。
朱详林：“规范财政超收 设立地方预算稳定调节基金”，http://www.hbjjrb.com/Luentan/LT/200801/78328.html，2008-1-5。
黑龙江新闻网：“2009年省本级一般预算收入超收49.2亿元”，http://www.hljdaily.com.cn/xw_snyw/system/2009/12/16/010512653.shtml，来源：黑龙江新闻网－黑龙江日报，2009-12-16。
新华网：《预算法修改进程推迟 新法利于走出"审计怪圈"》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-10/18/content_5217609.htm，来源：上海证券报，2006-10-18。
人民网：“财政超收创新高：7239亿元超收收入花在哪里”，http://npc.people.com.cn/GB/28320/116286/116599/6969889.html，责任编辑：闫妍, 2008-03-07。
郑州日报：“千亿财政超收去何方”，http://press.idoican.com.cn/detail/articles/2009030729247/，2009-3-7。
吴睿鸫：“财政超收根在预算精准度不够”，http://news.xinhuanet.com/comments/2008-02/14/content_7601899.htm，2008-02-14。
王蕴：“财政超收条件下的预算政策研究”，http://www.csscipaper.com/eco/tax/57481.html，2010-04-13，原文出处：《宏观经济研究》2009年8期。
如在认识上，立法者和执法者都可能有这样的观念，认为只要是“国家”的收入就多多益善，越多越好，“短收”是个问题，而“超收”不是问题，甚至是好事，为国家增加收入具有天然合理性，因此理直气壮，而没有考虑是否伤害民间财富。此外，某些超常规现象或一次性因素也带来了一些预算外资金，如2008年的财政超收“与一些特殊性、政策性和一次性增收因素，以及特殊因素影响有关。如铁道运输企业一次性上交出售国有资产收入，因股市十分活跃和税率提高，证券交易印花税增长较多，出口退税政策调整减少退税，石油特别收益金全年征收等，合计形成增收约3000亿元。”2008年03月07日 10:43 来源：新华网。但“1994年以来，几乎每年都能找出一些因制度改革、相关政策调整等一次性或政策性增收因素。” 王蕴：“财政超收条件下的预算政策研究”，http://www.csscipaper.com/eco/tax/57481.html，2010-04-13，原文出处：《宏观经济研究》2009年8期。
南风窗：“中国式财政”，http://www.nfcmag.com/articles/1913，2010-01-21。
蔡定剑：“政府多征税也违法”，http://www.360doc.com/content/10/0130/22/142_14762548.shtml，来源：新京报，2010-01-30。
国务院1995年制定的《中华人民共和国预算法实施条例》第35条规定：“各项预算收入的减征、免征或者缓征，必须按照有关法律、行政法规和财政部的有关规定办理。任何单位和个人不得擅自决定减征、免征、缓征应征的预算收入。”其中将《预算法》第45条规定的不得违反“法律、行政法规规定”，扩大为必须按照有关“法律、行政法规和财政部的有关规定”。
我国有16个省、自治区、直辖市针对地方预算超收收入占预算的比重日益增加的现状，在地方性预算监督条例中对超收问题做了相应规定，但主要规定的大多是对超收收入的“使用”及其“监督”问题。如上海市人大常委会制定的《上海市市级预算审查监督规定》第10条第1款规定：“预算超收收入可以用于充实财力后备和其他必要的支出。需要动用预算超收收入追加预算支出的，应当编制预算超收收入使用方案。”对超收的幅度未加限制，对超收的合理性似乎都予以了默认。
蔡定剑：“政府多征税也违法”，http://www.360doc.com/content/10/0130/22/142_14762548.shtml，来源：新京报，2010-01-30。
邢少文：“预算硬约束，政府限权第一步”，http://www.nfcmag.com/articles/1918，来源：南风窗，2010-01-21
王怡著：《宪政主义：观念与制度的转换》，山东人民出版社2006年版，第392页。
在《福布斯》税负痛苦指数排行榜上，2006年中国排名第二，2007年中国排名第三，2008年排名第五，2009年排名第二。 http://search.forbes.com/search/find?tab=searchtabgeneraldark&MT=Tax+Misery+%26+Reform+Index。
中华人民共和国财政部网站：“美国加里弗尼亚州预算收支情况”
人民网：“财政超收创新高：7239亿元超收收入花在哪里”，http://npc.people.com.cn/GB/28320/116286/116599/6969889.html
[21''); 中华人民共和国财政部网站：“美国税制和州政府预算管理情况”
蔡定剑：“政府多征税也违法”
《预算法》第27条第1款和第28条明确规定中央和地方的预算均“不列赤字”。
刘积斌：“关于我国的预算管理制度”，来源：云南省人大常委办公厅，2005-06-07。
华国庆：“预算法的理念与中国预算法的完善”，《法学论坛》2009年第4期。
新华网：《预算法修改进程推迟 新法利于走出"审计怪圈"》，来源：上海证券报，2006-10-18。
吴睿鸫：“财政超收根在预算精准度不够”。
经济日报：“解读2005年预算草案报告”。
但在一些地方法规中明确规定预算超收收入使用方案只需报人大常委会“备案”，笔者认为，这有违全国人大常委会的《决定》。如上海市人大常委会制定的《上海市市级预算审查监督规定》第10条第2款规定：“市人民政府财政部门应当将编制预算超收收入使用方案的有关情况及时向市人大财经委员会通报。市人民政府应当将预算超收收入使用方案报市人大常委会备案，并在决算草案的报告中对预算超收收入的使用情况作出说明。”
大河网：“财政超收今年将纳入次年预算 政府自行决定使用”，http://www.dahe.cn/xwzx/cj/t20080213_1254750.htm，来源：新华网，2008-02-13。
辽宁省人民政府网站：“如何审查国家预算”，http://www.ln.gov.cn/qmzx/2010qglhxx/lhzl/201003/t20100303_495627.html，来源：中国人大网。
我国宪法规定：全国人民代表大会有权“根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选”；有权“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”（第62条）；有权罢免“国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长”（第63条）；“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”（第92条），等等。
“以2000年为界，在这之前，财政超收较为平稳、规模小，那时各级政府部门只是被动接受财政超收，其表现形式为：好好争抢这块‘唐僧肉’，抢下来后再考虑如何用好它。但进入本世纪以来，在财政超收演变为一种常态化的格局之后，人们对于‘超收’的态度走了样：由被动的接受‘超收’的结果演化为主动地追求‘超收’的目标，巨额的‘超收’收入也就滚滚而来。” 朱详林：“规范财政超收 设立地方预算稳定调节基金”，http://www.hbjjrb.com/Luentan/LT/200801/78328.html，2008-1-5。
可参见张守文：“论税收法定主义”，《法学研究》1996年第6期；谷明立：“试论依法治税的内涵”，http://www.lwbst.com/viewAction.do?lunwenid=82337；等等。
蔡定剑：“政府多征税也违法”，http://www.360doc.com/content/10/0130/22/142_14762548.shtml，来源：新京报，2010-01-30。
这涉及到我国人大会议制度的改革，也许学术界呼吁多年的这一问题会因预算审议的“现实需要”而真正启动。
王长勇：“政府各种收费明年将更多纳入国库”，http://finance.sina.com.cn/roll/20041012/00241071013.shtml，来源：财经时报，2004-10-12。
邢少文：“预算硬约束，政府限权第一步”，http://www.nfcmag.com/articles/1918，来源：南风窗，2010-01-21。
洪丹：“预算法修改，和你我有关的大事情”，http://news.xinhuanet.com/comments/2007-11/29/content_7167928.htm，来源：南方日报，2007-11-29。 布时间： 2007-11-30 来源：南方日报
人民网：“财政超收创新高：7239亿元超收收入花在哪里”，http://npc.people.com.cn/GB/28320/116286/116599/6969889.html，责任编辑：闫妍, 2008-03-07。
罗沙、韩洁：“财政部称将深化预算制度改革”，http://finance.sina.com.cn/g/20080213/02104497098.shtml，来源：中华工商时报，2008-02-13。
吴睿鸫：“财政超收根在预算精准度不够”，http://news.xinhuanet.com/comments/2008-02/14/content_7601899.htm，2008-02-14。
中华人民共和国财政部网站：“美国加里弗尼亚州预算收支情况”。
高培勇，马蔡琛：“中国政府预算的法治化进程：成就、问题与政策选择”
王怡著：《宪政主义：观念与制度的转换》，山东人民出版社2006年版，第392页。
王蕴：“财政超收条件下的预算政策研究”，http://www.csscipaper.com/eco/tax/57481.html，2010-04-13，原文出处：《宏观经济研究》2009年8期。
政府的预算报告不仅应当接受人大的审议，还应当接受民众的评议（但二者之间是有区别的——前者具有法律效力，后者一般只是舆论监督）。在我国预算编制的主体是政府和人大（主要是政府财政部门），而发达国家除此之外，通常还有民众的广泛参与。如美国的“财政部门更多的是负责预算编制的技术性环节，资金的分配经由州长平衡后，由议会举行听证会，各部门、公众积极参与，最终由议会（或州长）决定财政资源的分配。在整个预算编制过程中，各部门、公众均可充分表达其意愿、偏好，最后由议会投票表决。因此，美国预算编制的主体可以说是多元的，包括财政部门、各职能部门、公众、议会、州长等等，多方参与，共同对政府预算的编制施加影响。与我国相比，美国各职能部门、公众、议会更为主动。”中华人民共和国财政部网站：“美国加里弗尼亚州预算编制情况”
新浪网：“全国人大要求公开经批准的国务院各部门预算”，http://news.sina.com.cn/c/2010-03-11/023917197456s.shtml，来源：新京报，2010-03-11。
