（一）我国《预算法》中关于“超收”规定的空白
“税收法定主义”要求在“取之于民”时，“取”多少、取哪些，应由议会决定。“适当”超收即使是难免的，也应是经议会以法律形式同意的，即法律规定收多少就收多少，规定支多少就支多少，不能少也不能多，完全精准不可能，但至少有个法定界限，在此界限内的调整可由行政机关自行处理；如果确实出现大幅超收的情况，应向议会报告并说明理由；理由是否成立应由议会判断，如果议会认为理由难以成立，可以追究有关部门责任；超收部分的使用应和正常收入一样由议会审查批准。
我国《预算法》对预算中的“短收”有严格、明确的规定，但缺乏对预算“超收”的限制性规定。如《预算法》第45条规定：“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。”[13]强调“足额”，即不允许“短收”，并明确禁止“擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入”，但对“超征”却没有禁止性规定。1999年制定的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》只规定要“加强对预算超收收入使用的监督”，并没有规定要限制大幅度的“预算超收收入”，没有规定对“预算超收”行为本身加以审查，相反倒是变相肯定了预算超收的行为——对预算超收“使用”的监督是以肯定预算超收行为为前提的。[14]
在一个法制健全的社会，法律条文的疏漏本来是可以通过法律解释加以弥补的，如不得擅自“减征”、“免征”或者“缓征”应征的预算收入，当然也包括不得擅自“多征”，禁止“减收增支”也意味着禁止“增收减支”，或者严格禁止“减收增支”，同时也一定程度上禁止“增收减支”，这样才符合“税收法定主义”的基本原则，符合立法者的立法目的。但在我国这样一个缺乏规则意识的社会里，这些法律疏漏往往为有关政府部门恣意行政提供了土壤，以致政府部门公然“对税收部门和税收人员完成和超额完成任务实行奖励刺激，还对扣税单位实行奖励性的收取手续费的政策，使税收人员和税收扣除单位可以从多扣税中得到直接利益，这些措施无异于过去实行的‘执法罚款返还’政策。这种利益的诱导，无疑会促使税收单位滥行税收。”[15]我国的税务系统“采用了一种商业化的公司运作模式和行政鼓励模式相结合的税收管理体制：将税收额度与个人绩效、升迁提拔相结合。与上级‘敲定’的收入任务，自局长以下，人人都是‘包税人’，且征管绩效与‘提成’、晋级挂钩，奖优罚劣，股室连坐，官身荣辱自在其中。”[16]“超收奖励、罚款分成”的激励措施甚至已经制度化，规范化，如无锡市政府制定了《2005年无锡市财政收入超收奖励办法》，奖励类型包括财政收入目标奖、税收超收奖和非税收入超收奖三类。如果说地方政府官员素质不高还情有可原的话，中央政府最高层的同类行为则令人难以置信，“如财政部长项怀诚在1998年接受记者采访时说：‘总理命令我在今年的最后两个月内，税收要比预算多收200个亿，而我做到了。’”[17]政府有关部门受利益驱使而进行的有意超收明显违背了公权力的基本准则（为公众服务），成为政府对民间变相的打家劫舍，增加了企业和老百姓的负担。[18]美国加里弗尼亚州也同样出现过由于经济的增长带来税收大幅度增加、甚至超过了资金需求增长速度的情况，但“州政府适时地采取一系列减税措施，以减轻加州纳税人的负担。”在那几年，“加州的所得税、车辆牌照税因整个州的财政收入超收而得到减免。”[19]
（二）我国《预算法》中关于“预算收入与国民生产总值增长率相适应”的规定过于原则
在我国，政府有关部门常常把现实中的预算超收解释为经济发展的速度超出预计，由于财富创造得比预料的多，税收也就随之增加。“2007年，我国国民经济实际增长速度高于预期目标，特别是与税收直接相关的工商业增加值、全社会固定资产投资、外贸进出口总额、社会消费品零售总额、企业实现利润等实际增长大大高于预期目标，相应的税收实际收入也高于预算数，这是‘财政增收和超收的经济基础’。”[20]但税收增长率与GDP的增幅度应当有一个相应的比例，并非增长率越高越好，我国《预算法》第29条规定：“各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。”但什么样的比例是“相适应”？法律并未明确作出规定。这方面也许发达国家的有关制度能够给我们一定的启发，如在美国，很多州的宪法和法律不仅对支出、而且也对税收“作出了限制性的规定。如，某些州规定税收的增长不能超过该州居民总收入的一定比例；21个州要求支出的增长不能超过通货膨胀的一定比例，某些州要求支出的增长不能超过居民收入的增长等。”[21]
