我国预算大幅“超收”的法律原因分析
马岭
【摘要】近年来我国出现的严重预算超收现象有其法律制度的原因，《
预算法》只明令禁止“短收”而没有关于“超收”的规定，“预算收入与国民生产总值增长率相适应”的规定过于原则，对“预算调整”的规范也不尽合理。全国人大常委会的有关《决定》在一定程度上弥补了《
预算法》对超收使用未予涉及的漏洞，但还过于简陋；国务院《条例》的有关规定也有不足之处。我国存在多年的政府预算外收支使得“超收”收入及其使用能够轻易躲过人大的审议。
【关键词】预算；超收；议会审议；立法
【全文】
国家预算权作为国家的一项预算管理职能，“是指确定和支配国家预算的权力以及国家预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督权力的总和”。[1]其中“预算的执行”应包括两点，一是把预算中计划要收的钱收进来，二是在花钱时要按预算中的规定去花。在“收入”方面，不仅仅要“收够”，不能“短收”，而且要收得基本准确，不能大幅“超收”。
近年来，我国预算超收现象非常严重，中央财政超收，地方财政也超收。地方超收，如四川省2007年省级财政实现超收47.88亿元，[2]河北省近四年来地方财政一般预算收入超收分别达到22.2亿元、3.9亿元、4.6亿元，14亿元，[3]黑龙江2009年省本级一般预算收入超收49.2亿元，其中，税收收入预计超收1.7亿元，非税收入预计超收47.5亿元，基金预算收入超收0.8亿元，等等。[4]中央方面，“2001年，全国预算超收1500多亿，中央预算超收700多亿，比预算超收10％以上；2003年全国预算超收1100多亿元，中央预算超收500多亿元，2005年仅中央财政就比预算超收1600多亿元（未扣除新增出口退税指标）。”[5]2007年全国财政收入达到5.13万亿元，增长32.4%，比预算超收7239亿元，其中，中央财政超收4168亿元。[6] 2008年全国财政收入61316.9亿元，增长19.5％，比预算超收2830.9亿元，其中，中央财政超收1080.2亿元。[7]一项统计显示，从2000年至2005年，在财政部编制的预算草案中，全国财政收入预算增长分别为8.4％、10.3％、10％、8.4％、8.7％、11％，而实际增长达17.6％、22.2％、15.4％、14.7％、21.4％、19.8％，两厢比较，过去六年，预算增速与实际增速误差达一倍左右，超收收入绝对额也在3000亿元左右。而2006年财政超收收入则达到前六年总和的3000亿人民币。[8]
应当承认，在正常情况下也可能存在预算超收，但它应是法律允许的有限度的超收。预算作为一种事先预计，不可能完全精准，不多不少，恰倒好处。在实践中，由于我们总是强调留有余地，因此短收的情况较少，超收的情况较多，这在一定程度上是可以理解的。但这只是适当超收、略微超收的理由，不能解释大幅超收、巨额超收的现象。超收或短收都应当有限度，否则预算就没有了意义。“1994—2007年，我国税收预测误差（PFE）长期为负，平均绝对误差达7%，最大绝对误差达14.6%（2007年），远超过国外普遍认为5%的合理范围。”因此连续、大规模出现的财政超收表明“预算政策调整的低效或无效，实质上反映了预算体制的不健全。”[9]
预算超收的原因是复杂的，[10]本文主要对我国预算超收在立法和制度层面存在的问题作出初步的分析。
一、 我国《预算法》中关于预算“超收”规定存在的问题
从法律上说，政府部门应是代表国家收税，而不是给自己收税，因此预算收支应依法进行，这是“税收法定主义”的基本要求，公权力的运作要严格依法办事，即使有自由裁量权也应在法律允许的范围内，法律没有明确规定时自由裁量的幅度也应具有合理性。公权力该行使而不行使是失职，行使过头则是滥用职权，二者都可能侵犯公共利益或个人正当权利。根据“取之于民、用之于民”的原则，国家税收既然“取之于民”，多取就是伤民，就可能侵犯民之财产，“一定时期内的社会财富是一个恒值，政府占有的部分多了，人民占有的部分必定减少”。[11]财产权是明确受到宪法和法律保护的，宪法上的个人财产权不受侵犯主要是指不受国家侵犯，包括不受国家非法赋税的侵犯，甚至不受国家不合理税收的侵犯（如立法过于严苛），这与民法主要保护财产权不受他人侵犯有明显的区别。在一个法治国家，“公民不交税违法，政府多征税也违法。”[12]
