从实践来看，“在人大预算审查结果报告或决算审查报告中，有时会对预算超收收人的使用提出要求，如在2003年的预算审查结果报告中，就提出‘今年中央预算执行中出现超收收入，可以用于解决拖欠的出口退税’。在2004年的预算审查结果报告中提出，‘今年预算执行中如有超收，应主要用于‘三农’、卫生、就业和社会保障等重点领域’。”[31]这种对预算超收收人的使用“提出要求”，也不应将其仅仅理解为（虽然事实上可能是）一种没有强制力的建议或意见。因为人大是“在人大预算审查结果报告或决算审查报告中”提出要求的，即国务院已经提出了报告，如果报告中没有预算超收安排的相关内容，而事实上又可能存在超收收入并涉及到这些收入的使用，那么人大在审议中提出相关要求是很必要的；如果国务院的报告中已有超收收入的使用安排等内容（如转入下年度使用），那么人大在审议后需表示同意或不同意，如果对其不满有权再另外提出要求。不论是哪一种情况，对人大提出的“要求”，国务院都是应当接受的，从我国宪法规定的国务院与全国人民代表大会的关系来看，[32]全国人民代表大会对国务院提出的任何要求，国务院不能置之不理，更无权否决或更改，即使更改（如人大的要求确实难以实行），也需要再报人大或人大常委会审批，得到批准后方可施行。
因此，对于大幅超收的现象，可以说“法律不健全”是导致其发生的重要原因之一（《预算法》和常委会的《决定》都没有禁止或限制超收），但对超收收入的“滥用”，笔者认为则很那难说是“法律不健全”所致。在1994年《预算法》公布后，1999年《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》对预算超收的使用已经做了规定，虽然规定还不够具体，但在一定程度上弥补了《预算法》对超收使用未予涉及的漏洞。而我国大规模预算超收是在2000年后，[33]如果认真贯彻了全国人大常委会的《决定》，即使出现了这些大幅超收，也不会出现超收收入“使用”的极大随意性，出现使用中严重脱离人大监督的状况。可见立法固然有问题，但更大的问题可能出在执法而不是立法上面，杜绝超收收入的滥用不可过于寄希望于《预算法》的修订，以为立法上的漏洞堵住了，问题就基本解决了。这涉及到政府和议会关系的调整等国家政治体制改革的内容，其中有立法的问题，但绝不仅仅是立法的问题。当然，这并不是说《预算法》的修订没有意义，只是不要过高估计这一意义，对于国家的财税体制改革来说这可能只是一小步，而不是一大步。
三、我国《预算法实施条例》中有关规定的不合理之处
首先应当指出的是，我国大量的税收规范由政府及其部门制定不符合“税收法定主义”的要求。“税收法定”的“法”应是议会制定的法律，而不是政府及其有关部门自己制定的法规、规章，这一点已是众所公认。[34]“自改革开放以来，我国有20多个税种，但只有个人所得税和企业所得税由全国人大制定，其他的税收法规都由政府制定，解释权更是在财政税收部门。于是，税务部门不断出台各种税收政策、规定，随意对税收范围、税种和税率做扩大解释，对科研经费征税可能是众多扩大解释的一个缩影。有人说政府的税收权得到了全国人大的授权，这种说法随2000年《立法法》的制定，已经失去了法律根据。”[35]
国务院制定的《预算法实施条例》第67条规定，“不得把本年度的收入和支出转为下年度的收入和支出；”“不得随意把预算外收入和支出转为预算之内。”而我国的“超收”收入一般是预算外收入，它们既不能“转为预算之内”，又不能“转为下年度的收入”，那么就只好在本年度花掉，这必然导致政府年底突击花钱。我国全国人大的会议安排在每年3月，人大批准的预算层层下拨后，到基层单位执行时已基本上是4月；[36]年初的预算收入计划完成的如何、是否超收以及超收多少要到年底才能看清楚，所以前三个季度的支出通常较为缓慢，“按惯例，增加财政支出，一般要到11月才做出安排，并主要在12月支付”，[37]“以2009年预算执行为例，1~11月，全国财政支出56235.97亿元，仅完成全年计划的73.8%，这意味着2万亿的预算支出极有可能在最后一个月之内被‘突击’花掉。”[38]那么，“预算无法完成会有什么后果？中国水稻研究所的一份‘紧急通知’中一语道破：如果达不到预算执行要求，‘财政部将会同农业部相应核减下一年度预算规模’。”[39]政府目前也已认识到了这一点，财政部已经决定从2008年起将超收收入转入下年度使用，[40]“针对去年超收收入增长迅速的情况，今年我国还将改进超收收入使用办法，逐步将超收收入转入下年度使用。”[41]转入下年度使用后就自然要在下一年由人大审批。但仍有学者表示忧虑和担心，“对于规范财政超收，财政部仍留下了制度‘活口’——对确需当年使用的超收收入，要根据收入进度情况，提前做好超收收入安排预案。此项规定，仍表明有相当部分财政超收收入，纳入不了预算的盘子。如果说政府把这笔超预算收入，用在教育、住房、医疗、社会保障等更为民生的领域，以及用在自然灾害、突发事件的应急处置上，公众也都理解和支持。可是，在不受约束和监督的条件下，谁又能保证其用在‘正道’上呢？”[42]在美国加里弗尼亚州，“当收入超过预计，超收部分一般不会在当年安排支出，通常结转下年使用。有时，超收部分也会用于安排新建、扩建项目或为税收减免提供财政保障。”[43]更重要的是，这一切都是在议会的严格把关下完成的。
