五、协商模式的制度实现——协商之后的法制化抑或是法制框架下的协商

　　值得一提的是，我国目前并非完全没有将协商与法制化相结合以处理中央与地方关系的案例，典型的要数上世纪九十年代港澳基本法的制定过程。众所周知，在港澳基本法出台之前，曾针对回归后的香港和澳门的宪法地位、各项权力等内容历经了一个漫长的谈判过程，最后出台的港澳基本法可以视作以上谈判结果的最终法律确认与规范性表达。但这一协商与法制化相结合的历史实践与本为探讨的中央与地方纠纷协商解决模式是存在一些质的不同的。其一，从协商的参与者来看，港澳基本法制定之前的多轮协商是在我国政府与英国、葡萄牙政府之间展开的。作为西方列强的殖民地，港澳作为一级地方本身并没能深度参与到这项直接关乎自身地位和权力的协商中来，虽然最后基本法的出台在一定程度上吸纳了大量港澳居民的意见和建议，但这仍不能改变中国和英葡这两个宗主国作为协商的正式参与主体的局面，也不能改变这种协商的“国际性”本质。而本为所论及的中央与地方协商，是在中央政府和地方政府之间展开的，是我国内部两个层级的政府关于权力纵向配置及其他问题的沟通和意见交换。因此，两者有着本质的区别。其二，从协商的性质来看，关于港澳问题的协商发生在基本法出台之前，亦即协商本身体现为一种非制度化的过程。而本文所称的协商，其发生的前提是已经有了较为健全的制度规范，而按照既有规范对主体、内容、程序、权限等方面的要求循序展开的，是一种制度化的过程。其三，从协商的内容行看，由于殖民地问题的历史背景，关于港澳问题的协商更多的涉及到主权、政权、治权等较为根本性的问题，其不可避免地要为顺利实现港澳回归而做出一定妥协。而我们所称的中央与地方关系协商，更多的只是涉及到纵向权力划分、中央与地方利益调配之类的问题，基本局限在治权的范围之内，绝对不会涉及主权、政权等根本性问题。

　　可见，港澳回归问题上“协商之后的法制化”实践与中央与地方关系协商解决模式有着本质的区别。那么这是否就意味着这些难能可贵的实践经验对当前中央与地方关系法制化的建设毫无意义？窃以为未必。一方面，为了充分体现协商民主的精神，在中央与地方关系法律框架建立之前就在中央和地方之间进行充分协商，彼此交换立场，使得最后出台的中央与地方关系法律规范既体现中央意志又能兼顾地方的要求。简言之，中央与地方的共同参与是确保中央与地方关系法律规范科学、全面以及充分发挥效用的重要前提。这是解决港澳问题时“法制化前的协商”所带来的启示。另一方面，在中央向地方进一步放权的大趋势下，究竟应该放哪些权力、放到什么程度、采取什么样的监督保障机制防止因地方权力过大而危及国家稳定等问题就不得不被提上议事日程。在现行的港澳基本法中，恰恰就对以上问题做了极为详尽的规定。虽然在性质上有本质的区别，但是现成的港澳基本法文本不能不说对中央与地方分权诸多问题的明确有着重要的借鉴意义。