我国学界目前对协商民主的理解似乎仅限于政治协商的领域。那么，协商民主和政治协商制度究竟有何关联？简言之，政治协商制度是现代协商民主在我国正式制度化的典型体现。有学者认为，协商民主之所以能在20世纪中叶在中国兴起（以政协制度的确立为标志），其重要的原因之一就在于中国共产党是通过联合自己的政治同盟者的方式最终推翻了国民党在中国内地的统治。[5]随后，政治协商制度一直被作为中国特色协商民主的典型，大有成为协商民主代名词之势。[4]显然，政协制度只是协商民主的典型表现之一，但不能与协商民主本身完全等同。广义上的协商民主指的就是在民主思想的指导下，不同利益主体通过协商的方式解决与它们具有重大关联的事项的形式。也就是说，日常生活中各类选举中的民主评议也属于协商民主的范畴，政协制度充其量只是一种狭义化的协商民主而已。明确政协制度和协商民主的关系，是我们探讨用协商民主解决中央与地方纠纷的前提。实际上，在处理中央与地方关系的过程中，中央能够放低姿态、心平气和地给予地方一个意愿表达的机会，让地方积极参与到中央与地方关系法制化的进程中，这本身就体现着一种“民主参与”的思想，在这一层次上将协商民主的理论进行适用，未尝不是一种有益的探索。正如库克所指出的：“协商民主指的就是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”[6]申而言之，协商民主能够通过充分的协商、讨论，在尊重地方意愿的基础上，缓和或解决中央与地方的冲突，实现中央与地方在利益上的互动，就共同关注的公共问题达成共识，同时，能有效避免行政性分权的随意性，缓解法治化的难度。[7]可见，协商民主理论将一直隐身于协商背后的民主因素引至台前，并将两者完美地结合在一起，极大深化了地方在积极参与中央与地方关系调整过程中的民主内涵，恰是寻求构建中央与地方纠纷的协商解决机制理论基础的适宜选择。

　　由此，学界有一种观点试图在现有的政治协商制度的框架下寻求中央与地方纠纷协商解决模式的实现，这就值得商榷了。由于2004年全国政协第十届第二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》，明确了人民政协的主要职能：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”，因此该论者认为，政治协商主要解决的问题是“大政方针”和“重要问题”，而“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度已经从基本制度安排和政治运作机制方面建立起协商策略的框架体系，为社会主义民主政治的发展奠定了坚实的政治基础。由此可见，政治协商可以为中中央与地方方争议解决提供制度资源。”[8]在笔者看来，这种观点是存在基本认识上的误区的，其产生的原因有二。第一，用政协制度解决中央与地方纠纷的设想，形式上源于将协商民主与政协制度作等同理解的思维惯性。该论调意识到可已通过协商民主的形式解决中央与地方纠纷，但又将协商民主机械、片面地等同于政协制度，因此就想当然地将政协制度与中央与地方纠纷的解决人为绑在了一起。这在逻辑上无疑是很荒谬的。第二，该论断的根源在于它将“协商模式”中的“协商”和“政治协商”中的“协商”根据字面的意思简单等同并混淆解释。或许两种协商在表现形式上都具有共同的特征，但协商参与者的不同却最终决定了它们质的区别。我们不妨从协商参与者的角度进行分析。根据宪法序言的规定，政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织，这个统一战线是由中国共产党领导的，有各民主党派和民主团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线。可见，虽然协商的“重要问题”在内涵上可能包含着中央与地方纠纷的处理，但是政治协商的参与者实际上是各社会团体、民主党派、爱国人士的利益集合。而作为中央与地方纠纷的解决机制，协商模式的参与者必定是中央和地方这两个有着明确界限的独立主体。综上，从现有的政治协商制度中寻求构建中央与地方纠纷协商解决模式的基础性框架，非但是对制度本身的误读，而且可能造成更大的资源浪费并引导中央与地方关系法制化进程步入歧途。