浅议中央与地方纠纷之协商解决模式
On the Negotiatory Mechanism of Troubleshooting between the Central and the Local
郑毅
【摘要】对于中央与地方关系法制化课题的研究，除了探讨法制法制框架下的分权之外，还应当对于中央与地方纠纷的解决模式给予足够的关注。目前，构建中央与地方纠纷的协商解决模式具有极大的可行性，但是同时又面临着极大的理论和实践阻力。尤为要注意的是，学界将这种协商与政治协商作等同的倾向是存在误区的。同时，在法制化的语境中，在“协商之后的法制化”与“法制框架下的协商”之间也体现出了更多的外在制度区别与内在理念融合并存的特点。
【关键词】中央与地方关系；纠纷解决机制；协商模式
【全文】
一、中央与地方纠纷协商解决模式内涵
所谓中央与地方纠纷的协商模式，简言之就是当中央与地方在权限纠纷发生后，遵照一定的程序和规定，在法律所允许的范围内针对最终解决方案的确定和实施进行沟通、商议甚至在彼此可接受的程度内互作让步，以实现中央与地方矛盾的消弭。前文已经指出，当前学界在探讨中央与地方关系时，对于纠纷解决的问题关注不足，而少量的关注成果又往往偏好诉讼模式的分析和构建。理论和事实证明，采用协商的方式解决中央与地方权限纠纷，具有诸多的积极意义。
二、以协商模式解决中央与地方纠纷的可行性
对于这一点，可从如下五个方面加以探讨。
第一，协商模式具有一定的理论基础，即“协商民主”。这主要是指在政治共同体中，自由与平等的公民通过公共协商而赋予立法、决策以正当性，并经由协商民主达至理性立法、参与政治和公民自治的理想，其核心是公共协商。[1]协商民主一般有三种解释：作为决策形式的协商民主、作为治理形式的协商民主和作为社团或政府形式的协商民主。协商民主主要包括这样一些基本要素：协商参与者、偏好及其转换、讨论与协商、公共利益、共识。[2]当前学界所理解的协商民主并未明确自己对于中央与地方关系范畴的涵盖，但笔者认为该理论在中央与地方纠纷解决上仍具有重要的借鉴意义。
第二，协商模式具有一定的思想基础。早在上世纪五十年代，毛泽东就在《论十大关系》第五节中指出：“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。”其中的“互助互让”，实际上就为中央与地方之间的协商提供了一定的空间。在此之后，毛泽东紧接着又提出了几条具体的措施，并进一步明确指出：“我们要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令”。[3]其中的“商量办事”，更是成为了协商模式的直接思想渊源。当然，毛泽东当时的“商量”和本文所提的“协商”是存在之处的。主要表现为两点，一是毛泽东的“商量”是在中央决策之前的程序，而本文的“协商”主要是作为纠纷出现后的解决方式出现的（当然这并不排除在决定作出之前的辅助性协商）；二是毛泽东的“商量”强调的是一种非制度化的做法，而本文的“协商”则必须在法制的框架下实现。[1]
