——Puzzledom, Annotation and the Construction of System

　　一、问题的提出

　　行政权是传统行政法学的核心概念，在以行政权为中心的时代，行政法学的学科体系围绕着行政权的产生、行使、保障、控制等问题展开，这种权力本位的理论体系无疑成为了二十世纪以来尤其是二战后行政权在世界范围内普遍呈现膨胀状态的助推器。随着行政法治的发展，行政法学理论的基础范畴逐渐从行政权向行政法关系转化。这一趋势主要蕴含了如下几点。首先，行政法学的维度从一元向二元转化。传统的行政法学以行政权为考量一切问题的出发点和归宿，而现在则倾向于通过纳入行政相对人权利的概念使得行政法学研究“双核化”。其次，行政法学的研究理念从确保行政权的行使转变为在保障相对人合法权利的基础上完成行政权的实现。传统行政法学中，行政相对人长期扮演行政命令的接受者、行政义务的履行者等角色，本质上沦为行政主体的附庸。既然不被承认为一类独立的行政法主体，那么其相关权利一直处于裸态也就不足为奇了。但如今，行政相对人已经成为一类有别于行政主体的行政法主体出现并与之在互动的过程中构成千差万别的行政法关系。在此，行政法学的研究进路从单线索向双线索转化。有的学者早已开始明确地将行政主体与相对主体、行政行为与相对行为等“概念对”分别予以探讨，以期强调行政法学双线索研究进路的重要性和科学性。[①]最后，行政法的发展动力从行政权内源性的发展变革转化为行政权与相对人权动态平衡的实现。当代行政法关系的产生与发展单靠行政权的拘束力和执行力已经独木难支，更多的行政法关系在“提供——接受”、“协商——合作”、“诱导——选择”等新型模式中游移、选择并确定。行政权与相对人权已经作为既有对立又有协调的一对基础概念成为行政法发展的核心动力源。

　　然而我们不难发现，以上行政权与相对人权的对立统一关系虽然大致印证了“权利——权力”这一基本的宪政模式，但却不能完全与之契合——如果说西方国家有着在权力面前极大张扬权利的思想或法律文化传统[②]，那么相形之下中国在这一方面则体现出严重的不足，这就决定了要想在中国实现和西方精髓相一致的“权利——权力”的互动模式必将面临诸多阻碍。易言之，当代宪政语境下所强调的单纯的“权利保障”和“权力制约”在解释行政权与相对人权的关系时会面临如下困境。其一，若最大限度地张扬相对人权，则必然对行政权严格控制，而行使行政权从应然角度而言又是为了向全社会提供优质的行政产品，这在本质上也是在保障人权的实现。这一矛盾如何解释？其二，行政权的存在是根据全体公民的授予，理论上其位阶低于公民权（即所谓的“相对人权利”[③]），那么行政权在顺利实施过程中所必需的貌似凌驾于相对人之上的行政权威又从何而来？其三，倘若承认具体行政法关系中的相对人权存在对抗行政权的可能，那么从行政权的权源角度来看，这岂非承认个别公民的相对人权能够与全体公民集体授予产生的行政权分庭抗礼？倘若前述假设并不成立，那么个别公民的相对人权在遭到行政权的不法侵害时又应当如何救济？