限期治理的性质
The nature of Governance in Appointed Period
张雪
【摘要】限期治理制度是我国环境保护中的一项重要法律制度。其目的是治理已经产生的严重污染，恢复受损害的环境，从这个层面来看，它是一种补救性的制度。[1]而为了实现这个目的，则需要一定的工具（机制）。目前，人们主要是从限期治理运作过程本身（技术层面）去理解限期治理制度的，即限期治理制度主要是行政管制性质的。但是这种认识是不准确的。本文首先分析了在技术层面之上限期治理的性质，试图纠正人们对限期治理的认识偏差。文章第二部分则指出，为了更为有效的实现限期治理的目的，有必要适应社会发展的市场化要求，在限期治理的运作过程中，引入市场机制，把它改造为一种行政引导加市场作用的混合性质的制度。
【关键词】补救性机制;行政管制;市场机制;混合机制
【全文】
限期治理制度是指对超标排放污染物、造成环境严重污染的单位，以及对于《
环境保护法》施行前在特殊保护区内已经设立的超标排污设施，由有关国家机关限定排污者在一定期限内完成治理任务，达到治理目标的总称。[2]
自1973年以来，三十多年的环境保护执法实践中，形成了三种类型的限期治理：区域性限期治理、行业性限期治理和对污染严重的排放源（设施和单位，主要是企业）的限期治理。本文将探讨第三类型的限期治理。在限期治理的实践中，通常的做法是由政府责令污染企业治理污染；当污染企业违反限期治理的要求，未完成治理任务时，则由政府或者由政府组织有关机构代行治理污染。目前对限期治理性质的理解，主要是集中在这种工具层面上的，即，限期治理制度，其运作过程主要是行政管制性质的。“行政管制”确实是对当前限期治理性质的正确概括。但是对这种行政管制性质的具体认识还不准确。本文第一部分通过对这种行政管制进行比较深入的分析，试图纠正人们在这方面的认识偏差。在2000年《
大气污染防治法》修正以前，人们一般认为限期治理的性质是以时间限制为特征的行政强制。[3]2000年《
大气污染防治法》修正以后，人们普遍认为，目前我国环境法律体系中存在着两种不同性质的限期治理，一种是一般意义上的、作为行政强制措施的限期治理；一种是规定于《
大气污染防治法》中的、作为行政处罚的限期治理。[4]这些相当流行的观点都是在行政机关的角度把握限期治理的，但是其认识在理论上却是是不严密的，在实践上亦产生了消极的影响。笔者认为，限期治理的法律性质对行政机关而言，是行政机关追究企业环境责任[5]的一系列具体行政行为的组合，是一种行政自由裁量权的行使过程。对于一系列的行政行为是不能简单的以行政强制或者行政处罚就可以概括的。
