行政诉讼之所以脱离于民事诉讼，按照有些学者的观点，主要有以下几方面的因素：[4]其一，给予人民权利以特殊的保护。国家公权力在对社会事务实行管理过程中不可避免地会对人民权利造成损害和不利影响，由于法律上地位的悬殊，人民在此情况下无法与强大的公权力相抗衡，因此在行政领域有必要给予公民权利以特殊保护。其二，公共利益之保障或公共秩序之维护。公民个人之间所发生的民事争议(私权争议)往往只涉及到个体之间个别的权利义务，而公权力的行使则与公共利益有关，若依靠民事诉讼来达到维护公共利益的目的似乎显得有些力不从心。其三是出于诉讼经济的考虑。如果诉讼分化所带来的利益(如有利于合理地解决纠纷)高于因诉讼分化所带来的不利益，则有必要考虑诉讼的分化。此外，对于某些存在专门技术要求事务行政领域所产生的争议也对裁判提出了较高的要求。在今天，结构的分化和功能的专门化被社会学家们认为是现代化的基本指标。从民事诉讼中分化出来的行政诉讼制度，由于其关涉对公民个人权利的特殊保护以及司法权对行政权的监督与制约而具有了独立存在的价值。
学界一般认为，行政争议是指行使行政权力的主体在行政管理过程中与被管理者之间产生的法律争议。而民事争议是指平等主体之间发生的，以民事权利义务为内容的法律争议。从表面上看，上述表述似乎已经阐清了行政争议与民事争议的区别，但事实上，有诸多因素导致行政争议在实际中的判断迷雾重重，难于与民事争议划清界线。具体来说，主要包括：(1)行使行政权力主体的多元性。在我国，行政机关固然是行使行政权力的最主要主体，但并非惟一主体。在行政机关之外，尚有诸多事业单位、行政性公司、行业组织、基层自治组织、个人在行使行政权力。由于缺乏对其他行使行政权力的主体的范围的清晰描述、界定，使得行政争议的判断非常困难。(2)行政机关身份的双重性。行政机关一方面以行政权力行使者的行政主体身份进行行政管理，另一方面又以机关法人的民事主体身份对外进行民事交往。由于两种身份的划分并不存在绝对的标准，导致实践中很难区分行政机关何时以行政主体的身份实施行为，何时以民事主体的身份实施民事行为，相应导致行政争议与民事争议的划分产生分歧。(3)行政争议与民事争议的划分产生分歧时，缺乏有效地解决机制。行政争议与民事争议的划分直接影响到当事人寻求诉讼的途径。在我国，由于尚未建立法国式的权限争议法庭来解决这一问题，无疑进一步加剧了这一问题的复杂性。实践中各地作法五花八门、极不统一。正是由于上述诸因素的存在，导致行政争议与民事争议之间界限模糊，使得行政争议在实践中的判断存在很大困难。
在大陆法系，行政争议与民事争议的划分是建立在公私法划分的理论基础之上的，因此，研究行政争议与民事争议的界分问题不能不涉及公法与私法的二元分立体制。对此，正如有的学者所指出的，公法与私法划分的必要性虽不断受到各种学说的挑战，但这种划分在行政法上仍富有意义，关于某一事件或争议是否为公私法性质从而产生的救济管辖问题仍须回到有关公私法划分的基础问题上来。公法与私法的分类，来源于古罗马法。[5]据《学说汇纂》记载，罗马法学家乌尔.比安认为：“公法是关于罗马国家的法律、私法是关于个人利益的法律。”查士丁尼的《法学阶梯》一开始也作了这样的划分。只是到了17~18世纪，公法的地位才大大提高，公私法的划分也趋于确定。在19世纪的西欧大陆，公私法之分在广泛开展的法典编纂和法律改革中都被普遍应用，并成为法学教育和法学研究的基础。自由竞争及其个人自由主义同17-18世纪自然法学说的理性主义、人道主义思潮相结合，形成了公私法之分的一个重要概念———私人自治(Privateautonomy)。其主要含义是：个人享有财产和缔结合同的绝对权利，国家的活动仅限于保障个人的这些权利并充任私人之间纠纷的裁决人，而不应干预个人的自由。因而法律有公私法之分，它们分别代表两个不同主体———国家和个人。构成私法关系的是彼此平等的个人，民法和商法属于典型的私法。公法关系是国家机关之间或国家机关和个人之间的关系，是一种权力服从关系而不是平等关系。19世纪在大陆法系各国先后建立的双重法院系统———普通法院和行政法院系统，也促进了公私法之分的确定。但具体对公、私法到底如何界分，历来存有不同的学说，主要包括(1)主体说。该说认为，私法主体的双方都是私人或私团体，而公法的主体双方或至少一方是国家或国家之下的公团体。(2)意思说。该说把公法和私法的区别标准求之于法律关系性质之差异，认为公法关系是权力者与服从者间的关系，私法关系是对等者间的关系。该学说主张公法所规律的意思为权力者及服从者的意思，私法所规律的意思为对等者的意思。(3)利益说。该说根据法的目的去区别公法和私法的思想，以为以公益为目的的法是公法，以私益为目的法是私法。以上诸学说试图给公法与私法的界分确定一个明确的标准，但事实上，这不免失之过于简单化。对此，日本著名法学家美浓部达吉明确指出：“公法和私法的区别，不是根据单纯的理论的区别，是现实的国法上的区别，而现实的国家系由种种错杂的思想之结果所结集而成的，所以把任何单一的标准去区别两者，都不能与现实的国法相适合，那区别标准之所以会发生种种不同的学说，其理由即在于此。若只以某单一的标准而企图区别两者，无论其所用的是何种标准，结果都必归于失败。”“要究明两者的区别何在，那第一，非将其所以发生区别的根本原则究明，第二非将该根本原则在现实国法中贯彻至如何程度和有无其他修补的原则之存在的问题加以考察不可。因为那不是单纯论理的问题而是现实的国法问题，所以不能单拘泥于论理。同时，在现实的国法中，亦没有何种足资根据的‘原理的’的法则，对于各项事件便当然不能采取机械地断定某者为公法某者为私法的态度，所以全然置论理于不顾，亦有所未当。”[6]美浓部达吉教授认为公法与私法区别的标准应是多元的，而非单一的。除作为区别的基本标准在于法主体的差异，即公法所规律的法主体，最少有一方是国家或是国家的公权者，私法所规律的法主体，直接地都是个人或非“国家公权的主体”的团体外，有关公法关系的特殊性，可从下列五点求得：[7](1)公法的权利义务之相对性。所谓公法关系不外是团体与其构成分子间的关系，所以双方的利益是共通的。即当某一方享有某种权利而对方负有与之相对应的义务时，那所谓权利亦不是只为着权利者的利益而存在，而是同时又为着保护对方的利益而存在的。公法关系的权利义务，在某程度内是带有“相对的”意义的，即权利中含有义务性；而义务中含有权利性。在典型的私法关系———对等的私人相互关系中，权利者和义务者是有互相反对的利害关系的，因而其权利义务为完全相反的观念，权利者被视为具有专为自己的利益而加义务者的意思以拘束的权力者。此外，公法关系的权利义务，除在上述意义上含有相对性外，其和私法上的权利还存在以下两点差异：一是公法上的权利，法律上以不能舍弃为原则；另一是法律规定公法上的权利不能移转于他人，或对其移转加以限制。(2)公法的国家行为之公定力。在个人相互间的法上，当事者双方是以法律上对等的意思力而对立的；反之，在国家(或公共团体)与人民间的法上，意思力有强弱之差，而系国家以优越的意思力去对付对方的。这就是国家与人民间的法和个人相互间的法，在法律的性质上最相悬异之点。结果在私法关系，当事者双方的意思具有彼此对等的效力；当双方的意思不能一致时，任何一方的意思都没有不顾对方的意思而决定何者为合法的力量。反之，在公法上的关系，国家的意思具有优越的效力，可以不顾对方的意思去单独决定何者为合法；而对方不得否认其效力。与此相对应，在私法关系，权利者为着实现其权利，除自己请求法院保护外，对义务者的异议别无抑制的手段；权利者的主张，不能受“正当性”的推定。反之，在公法关系，国家或公共团体的权利主张是常被推定为合法的，若义务者欲对之加以否定，便非提起诉愿或行政诉讼不可。至当不许提起诉愿或行政诉讼的场合，就完全没有抗争的办法；义务者纵以其主张为违法、亦须受“非服从不可”的拘束。(3)公法的国家公权之强制力。国家(或公共团体)和人民间的公法关系，不外两种：一是国家对人民享有某种权利而人民负有与之相应的义务的关系；另一是人民对国家享有权利而国家负有与之相应的义务的关系。但就国家对人民享有权利时，其在对违反义务的制裁上，和在不履行义务时强制履行的手段上，与私法关系显有不同。对于公法上的违反义务或不履行义务，权利者的国家或公共团体得以自己的强制力去强制制裁；反之，在私法上的违反义务，权利者就没有那种强制力，只有依请求国家保护的手段才能科违反义务者以强制制裁。(4)对于公法上的人民权利之保护。除某些特例外，人民的公权一般都不能根据民事诉讼去请求保护。关于私法关系之争，无论其为何种事件，都可构成民事诉讼的目的；反之关于公法关系，除法律特别规定其得向通常法院起诉者外，都不能成为民事诉讼的目的，若贸然提起民事诉讼，就会被认为不合法而驳回。(5)制定法规上公法规定与私法规定的差异。法律敕令和其他各种规定的本身究属公法规定抑或私法规定，有时极不明了。这是因为私法虽然是个人相互间的关系的法，但个人相互间的关系是社会生活上的关系，而对于社会生活上的关系，国家负有维持社会的安宁和增进其福利的任务，国家为求达此等治安的目的或福利的目的，对于个人相互间的生活关系便亦屡屡命令其应为或勿为某事的缘故。例如国家命学龄儿童之父或其他保护人应使儿童就学于小学校，那是关于学龄儿童与其保护人的关系之规定，那规定的对象是个人相互间的生活关系，可是那法所规定的权利义务并不存在于儿童与保护人间，而存在于保护人与国家间；保护人所负的不是对于儿童的义务，而是对国家负有使儿童就学的义务。像这种关于个人相互间的生活行动的制定法规，有的固然是规定个人相互间的权利义务的私法，但有的却和公法一样是规定个人和国家间的权利义务的。由此可见，即使形式上单一地规定着的法律，那法律亦不一定不可地非全体属于公法或私法之某一领域不可。以私法的规定为主的法律中，往往含有公法的规定；而以公法的规定为主的法律，亦并非绝对不包含私法规定的。关于个人相互之间生活行动的制定法规定属公法或私法的问题，只有先考察其立法目的在于何者；而藉为判断之资，然后才能决定。
