（一）　权力/权力关系的基本模式

　　建国以后，我国建立了议行合一式的中央集权的单一制国家权力结构，并且大体上以这一特征为主导一直延续至今。但是，在这种大体不变的总趋势和走向中，在许多更具体的更微观的方面却有了实质性的转变。这些转变在一定意义上也可以理解为我国公法模式的转换。有鉴于此，笔者从市民社会与政治国家关系的角度切入我国权力的内部结构来分析我国公法的基本模式，并且认为，我国公法的变迁有“内外紧张不合作模式”、“内紧外松不协调模式”和“内外和谐相合作模式”三种。[20]

　　1． 内外紧张不合作模式

　　所谓“内外紧张不合作模式”，是指国家的公权力结构内部和社会结构都处于一种紧张的关系，从而导致公权力主体相互之间、公权力主体与公权力相对方之间不合作的公法模式。具体来看，内外紧张不合作的公法模式具有如下三个基本特征：其一，其所处的社会结构是完全的一元化。这样的国家“拥有强大的官僚机器，基本生产资料的国有制形式是其经济基础，而私有制则只具有次要意义”，实质上是国家吞并了市民社会，形成社会的政治化。[21]其二，其所处的社会结构导致了紧张关系。由于社会的政治化，整个社会分层基本上采取公民个体掌握公权力的大小或者距离公权力中心的远近为标准，层级非常分明而且缺乏沟通，以致社会各个阶层之间相互冲突，关系紧张。[22]其三，公权力结构内部中也表现为紧张关系。从横向切面来看，公权力主体之间分工不明、责任不清，导致或争权夺利或推诿扯皮现象时有发生；从纵向切面来看，公权力过于集中在上级，公权力运行机制是以上级为主导自上而下的单向的、绝对服从地、机械地执行的过程，导致上级权力大责任小、下级权力小责任大的悖论。总之，由于公权力结构的内部和外部都处于紧张状态，公权力主体之间、公权力主体与公权力相对方之间互不合作。

　　2．内紧外松不协调模式

　　所谓“内紧外松不协调模式”，是指国家的公权力结构内部处于紧张关系，但社会结构紧张关系有所缓和，从而导致公权力主体相互之间、公权力主体与公权力相对方之间不协调的公法模式。具体来看，内紧外松不协调的公法模式具有如下三个基本特征：其一，其所处的政治化的社会结构有所松动，开始出现国家与社会的二元对峙。即，“市民社会与政治国家的矛盾发展进程就拉开了帷幕，它展现的是‘国家逐渐独立于社会及其逐渐扩充和庞大化的过程。随着国家的庞大，国家与社会的制衡关系日渐显著’。”[23]其二，其所处的社会结构中的紧张关系开始出现缓和。由于市民社会的扩大，社会分层除了权力标准外，出现了诸如物质财富和学历文凭等其他标准，社会层级之间的冲突由于新诞生利益的补偿得到一定程度的缓和。其三，公权力结构内部仍表现为紧张关系。不论从横向切面来看，还是纵向切面来看，权力分工不明、责任不清，权力运行中单向性、机械性，缺乏沟通的弊端依然没有根本的改变。总之，尽管社会一元化的结构有所松动，但由于公权力结构内部的紧张关系并未解除，所以公权力结构不能适应社会结构的变化，公权力主体与公权力相对方之间仍不协调。

　　3．内外和谐相合作模式

　　所谓“内外和谐相合作模式”，是指国家的公权力结构内部和社会结构都处于一种和谐的关系，从而导致公权力主体相互之间、公权力主体与公权力相对方之间相合作的公法模式。具体来看，内外和谐相合作的公法模式具有如下三个基本特征：其一，其所处的社会结构开始呈现多元化的特征。也就是说，“政府的权力不再能被用作以牺牲多数人的利益来为少数人谋利。大部分人口都可以在政治上组织起来和采取行动，政府机器成了形形色色的有组织的群体间永无休止的斗争的对象，而这些群体总和起来代表了人口中大多数的特殊利益。政府也就成为协调特殊利益、追求普遍利益的化身。”[24]其二，其所处的社会结构促进了社会和谐。多元的利益主体大体都能够得到平等的发展权，拥有同等的参政权，社会各个职业、社团之间和谐共处。[25]其三，公权力结构内部也表现为和谐关系。从横向切面来看，公权力主体之间分工明确、责任清楚，公权力主体之间相互配合，相互协作。从纵向切面看，公权力的运行机制是以上下两方双向互动的，带有沟通地、裁量地执行的过程。总之，由于公权力结构的内部和外部都处于和谐状态，使得公权力主体与公权力相对方也处于一种相互沟通、相互促进、相互合作的良性关系。

　　（二）我国公法中权力/权力关系的变迁

　　1949年新中国成立以后到改革开放前，由于各种主客观原因，政治运动高潮迭起，传统的封建性的全能主义政治观念不仅未被铲除，反而被强化，国家政治权力压倒一切，政治权力渗透和扩张到一切领域，形成马克思所批判的政治国家与市民社会颠倒的现象，即社会的完全政治化。在这个阶段，我国权力结构的基本特征是：党政一元化，公共权力高度集中，稀缺资源高度垄断，低水平的科层化，权力运行方式上强调彻底动员式的群众运动。具体来看，体现在三个方面：一是中央公权力全面控制了社会资源。由于控制了物质财富、生存和发展的机会以及信息资源，特别重要的是就业机会和得到生活必需品的机会，国家权力就控制了全部的社会生活。户籍制度严格区分了城镇居民和农村居民，把农民和居民都牢牢地固定在各自的居住区域里，分别实施人民公社制和单位制，把整个社会成员高度组织起来了。[26]当然，这种中央公权力并非完全铁板一块，下级组织与上级组织之间也经常出现博弈措施，对中央的高度集权形成挑战。“其原因在于高度集权的组织结构非常庞大、内部分工非常具体，上层组织要实现充分的高度集权组织所要求的高度控制非常困难。”[27]因此，自1958年始，我国在经济管理领域提出“体制下放”政策，[28]下放计划权、企业管辖权、物资分配权、劳动管理权、财政税收权给地方各级政府，实行行政性分权。[29]但是，这种分权并没有撼动中央集权的地位。二是公权力结构内部呈现紧张态势。在公权力内部结构中，党的公权力居于主导地位，其他公权力居于从属地位并摇摆不定。但在这种紧张关系中，立法权、行政权和司法权都非常容易地被其他公权力所侵蚀。在建国之初的七年间，中国的公权力结构经历了除党的公权力之外的公权力有机结合向立法、司法与行政分立的转变过程。在这一时期，在整个公权力中党的公权力占主导，在其他公权力中行政权占主导。[30]而在1957年之后的很长一段时间，由于党政不分，以党的政策代替法律的现象比较突出，立法活动几乎停滞，司法权力被完全控制，行政权力被严重侵蚀。[31]特别是文革开始之后，立法机关、行政机关和司法机关都曾一度处于瘫痪状态，最后不得不由军队取而代之，被军队的公权力所侵吞。[32]三是公权力运行机制为低水平的科层制。建国伊始，我国自上而下制定了一些干部管理制度，如干部的录用、任免、调配、奖惩、退休制度等，初步适应了实际需要。同时，也有了关于对行使公权力工作人员的责任机制，如1952年8月颁布的《国家机关工作人员奖惩暂行条例》、1957年10月通过的《国务院关于国家行政工作人员的奖惩暂行规定》。“虽然行政管理的科层化水平一直很低，但随着日常行政管理的需要增强，行政管理的科层化水平也日益发展。”[33]尽管如此，在这一时期，公权力对社会生活的干预范围、手段和方式都具有相当的随意性，往往导致群众运动，规范化、法制化程度很低，而且基本上是一种自上而下单向服从的权力运行机制，上下级的沟通与互动还不够，公权力主体和公权力相对方的沟通与合作也不足。而进入文革之后，干部管理制度遭到严重破坏，公权力的运行更是有如脱缰野马。总之，改革开放之前我国公法的权力结构以“内外紧张不合作模式”为主导。