1、除去附加于农村土地承包经营权流转法律制度之上的“不能承受之重”，以区别对待的思路重构农民基本生存权的初次配置法律机制。

　　如上述，《农村土地承包法》将保障农民基本生存权的任务寄予农村土地承包经营权流转不但与法理不符，而且也无可行性，更重要的是这将很大程度上消减通过农村土地承包经营权流转实现农地适度规模经营的现实可能性和实物基础，因此，必要的做法是先要改变通过农村土地承包经营权流转获得生存权的立法思路，重新以特别的方式设置农民获得基本生存权——农村土地承包经营权的初次权利配置法律机制。这一法律机制运行的基本原则不再是所谓的“市场方式”，而是严格按照“人人有份、无偿”的公平原则进行权利初次分配，其适用对象将是因出生、婚假、户口迁入等因素产生的农民集体新增人口；按这种权利分配方式分配的农村土地承包经营权在性质上是纯粹的生存保障权，因此，其实现方式只能是自耕（包括自己耕作及共同生活的家庭成员耕作），禁止其以转让、出租、转包、入股等方式流转而坐收流转收益；按这种权利分配方式分配的农村土地承包经营权同时也是典型的成员权，因此，其权利存续期间应当基本遵循“身在权存、身终权灭”的规则，即只要其保有本集体组织成员身份资格[34]，则可享有权利，一旦丧失本集体组织成员身份资格，则当然丧失权利，另外，为了保障实质公平，应当认识到集体组织成员资格与农村土地承包经营权仅在获取当时及初期是绝对一一对应的，随着经济、社会条件及权利人自身情况的变化，还应当对一些特殊情况作出特别规定，如对于仍保有按这种方式分配的农村土地承包经营权但已经不再自行耕作相当一段时期的成员，应当由集体组织强制无偿收回；最为重要的是，以这种方式分配的农村土地承包经营权并不是长久不变的和不可调整的，为了保障集体土地在其成员之间公平配置，可以在一段时期以后（比如5年），由集体组织基于本集体组织内部的人地分布状况，重新进行调整，调整方案必须经过本集体组织成员大会通过。

　　但最根本的问题并不在于权利配置制度的设置，而在于这一权利配置制度所必需的农地从何而来。从现实情况来看，实践中农民集体组织预留的土地大多已经用尽，新开垦土地不过“杯水车薪”，现行各项惠农政策所激发的农民“惜地”心理又使得主动交还于集体的农地更加“凤毛麟角”，因此，只能求助于既存农村土地承包法律制度所涵涉的农地了。笔者的观点是，从每个农民集体组织现行的农村土地承包法律制度所涵涉的农地中统一划出一定比例的农地专门用于实行上述权利配置方式，其余农地仍旧保持现行相关法律规制的涵涉效力。这种主张与已被明确禁止[35]的“两田制（即划分口粮田和责任田）”有些相似，本文在这里设计的相关制度确实在一定程度上受到曾经的“两田制”的影响。其实，以类似“两田制”的方式解决人地矛盾在中国土地制度史上有着悠久的渊源，例如唐代的“均田制”中就有今天“两田制”的影子，“均田制”将田分为两种：一谓“永业田”，其权利效力为“传子孙，不在收受之限，即子孙犯除名者，所承之地，亦不追”[36]；一谓“口分”，其权利效力为受田者死后“口分则收入官，更以给人”[37]，即由政府收回再次分配给无地或少地农民。可以说，曾经的“两田制”绝不是中国农民的突发奇想，而是绵长而悠久的历史积淀在新条件下的“偶露真容”，历史的理性使得这种制度安排的思路具有深厚的民族基础或社会认同感。

　　笔者认为，曾经的“两田制”作为有着悠久历史传统的具有中国特色的制度安排，在解决人地矛盾、兼顾效率与公平方面确实曾发挥了重大作用，我们不应全盘否定其历史功绩，而应当理性审视其在发展过程中所产生的问题，吸收其成功经验。若深入的分析国家禁止“两田制”的理由，不难发现，错并不在于“两田制”的制度设计思路，而在于因为相关限制与监督性措施的缺位而出现的借“两田制”之名“收回农民承包地”、“提高农民承包费、增加农民负担”、“违背农民意强制流转土地”[38]等各种不规范现象。若严格的以文义解释的法学方法来解读《农村土地承包法》第35条，可以发现，该条实际上禁止的并不是“两田制”，而是以“两田制”为由收回承包地搞招标承包的违法行为，质言之，违法收回承包地是借用了要实行“两田制”的名义，对于这一名义是否违法法律并未明示，以文义解释的方法也得不出违法的结论，但从《农村土地承包法》的全文结构体系来看，该法实际上是排除了“两田制”，而对全部农地都实行了物权法效力的“家庭承包”和“其他方式的承包”，这种做法似有“将洗澡水与孩子一同倒掉”之嫌。

　　2、国家应当对农村土地承包经营权的产业化流转进行适当干预，以促使其向有利于实现国家粮食安全的方向发展。

　　农村土地承包经营权的产业化流转是指以农业生产和经营的产业化为目的，通过权利流转实现农地适度集中和规模经营的流转行为，如上述，这种流转行为因产业化生产和经营的内容不同可以分为为实现粮食产业化的流转和为实现非粮农作物产业化的流转两种，国家干预权对这两种流转行为都是可以发挥规制作用的，只不过规制的理念和基本规则有很大区别。对于为实现粮食产业化的流转行为，国家基本的规制理念应当是鼓励和扶持，因此，相应的规制规则应当是体现国家倾斜式保护和促进内容的相关措施；而对于为实现非粮农作物产业化的流转行为，国家基本的规制理念应当是适当的引导，以免其冲击到国家粮食安全目标的实现，因此，相应的规制规则应当是体现国家规划、管制和监督等内容的相关措施。现行立法体系中尚缺乏能体现这些基本理念和规则的制度内容，故而，农村土地承包经营权流转法律制度下一步构建的重点内容之一则是如何以法律规范的形式来反映这些基本理念和规则。

　　笔者认为，在现阶段，对于为实现粮食产业化流转行为的鼓励及促进内容的立法化可以通过设置特定的补贴法律制度来实现，这一补贴可以命名为“粮食生产产业化促进补贴”。[39]

　　对于“粮食生产产业化促进补贴”的补贴对象可以依以下几个标准进行确定：首先，身份标准，领取“粮食生产产业化促进补贴”的必须是拥有农业户籍的某一农民集体组织的成员（农民）；其次，权利标准，领取“粮食生产产业化促进补贴”的农民必须依法享有农村土地承包经营权；其次，面积标准，领取“粮食生产产业化促进补贴”的农民流转的土地面积必须达到一定的标准，这个标准因为各地人地分布情况有很大不同因此立法可能无法定出一个确定的标准，可以授权地方法规作出具体规定；其次，期限标准，领取“粮食生产产业化促进补贴”的农民流转权利的期限应当不低于一定期限；最后，种植标准，领取“粮食生产产业化促进补贴”的农民流转的土地必须原先一直种植粮食作物或基本具备种植粮食作物的地力和基础设施条件。对于“粮食生产产业化促进补贴”的补贴额度，应当由法律明确规定其计算标准和计算方式。具体标准的确定必须要遵循一个基本原则，即所发补贴足以激发农民向粮食生产产业化方向流转土地，因此，有必要考虑农民农业纯收入、机会成本等多方面因素；计算方式可以确定为“补贴标准×流转亩数”的计算公式。对于“粮食生产产业化促进补贴”的补贴发放，法律应当明确规定符合条件的农民申请补贴的基本程序和所需资料、申请受理机关与审批机关、申请结果的公示、补贴发放机关、补贴领取程序等内容。在这些程序性规定中，为了保证农民补贴领取权的充分实现，法律应当设计出农民因不服补贴申请结果和对补贴发放数额产生异议时的法律救济程序。为了保障“粮食生产产业化促进补贴”的实效性，法律除了规定以上制度内容外，还应当对中央和地方财政保证该补贴预算资金的相关计划、预算、划拨及发放监管等职权（职责）作出明确规定。