三、利益统筹促进多元化纠纷解决机制研究　

　　落实科学发展观和构建和谐社会是“十七大”纲领的重要主题之一，二者都源于执政党对社会主义初级阶段复杂利益格局的清醒认识。在利益主体和利益内容日益多元化的今天，贯彻落实科学发展观的根本方法就是“统筹兼顾”，即“统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益”。利益统筹贯穿于利益的激励、表达、协调和保障的全过程，但关键还是体现在对不同利益冲突的化解上。也就是说，多元的利益诉求和多元的利益表达不可避免地会引发不同利益之间的冲突，而利益冲突的消除实际上也就是一个统筹不同利益的过程。笔者认为，在社会冲突不断加剧的当下中国，利益统筹的理念应当贯穿于各种社会纠纷尤其是行政纠纷的解决之中，进而衍生出以下三个方面的课题：　

　　（一）以司法为核心的多元化行政纠纷解决机制的构建　

　　在当下中国，多元利益主体之间冲突的加剧已经是一个不争的事实。特别是随着城市房屋拆迁、农村土地征收的强力推行，民众与政府之间的关系在局部地区日趋紧张，群体性事件甚至暴力事件也时有发生。如何理性化解民众与政府之间不断涌现的行政争议、如何公平对待不同利益群体的诉求业已成为维护社会稳定、建设和谐社会的重要课题。　

　　受传统文化和现实体制的影响，我国目前的行政纠纷解决机制呈现出明显的私力救济性和非常规性特点。尽管行政诉讼制度的实施已有20年之久，但民众在与政府之间发生纠纷时往往首先采取的都是内部施压、上访等非常规性的方式，最后通过司法寻求解决的并不占据主流。私力救济的盛行特别是信访潮的涌现反衬出公力救济尤其是行政诉讼的无能。可以说，虽然国家已经为行政纠纷的解决提供了正式的制度安排，但这些常规手段的信任危机正在日渐加剧。相反地，非常规手段的运用虽然风险甚大但却更受青睐。长此以往，法定的正统纠纷解决机制虽然貌似与非常规机制并架起驱，但实际上却早已陷入了边缘化境地。我国行政复议、行政诉讼受案数长期处于低迷状态即是明证。　

　　也许信访救济与法治之间亦敌亦友的悖论关系可能会成为其作为具有补充性的“特殊行政救济” [25]（p70）的理论基础，但正式行政救济社会认同度的下降却值得格外警醒。“虽然诉讼化解冲突主体情绪和心理对抗的作用不突出，但在维护合法权利以及强制义务的实现，维护统治、法律秩序尊严方面的效用却为其他手段所不及。” [26]（p42）更为重要的是，从公民基本权利的受益性功能上看，国家有义务为公民提供积极的司法救济。正如德国学者洪堡所言：“在社会里，公民安全主要赖以为基础的东西，就是把整个个人随意谋求权利的事务转让给国家。但对于国家来说，从这种转让中产生了义务，……因此，如果公民之间有争端，国家就有义务对权利进行裁决，并且在占有权利上要保护拥有权利的一方。” [27]（p137）　

　　笔者认为，鉴于我国当前行政纠纷解决机制的现实生态，应当着力恢复司法在行政纠纷化解中应有的核心地位，从根本上扭转行政纠纷解决无序的局面，进而“把权利受到侵害的公民从家庭的血缘关系、从居民委员会或村民委员会的地缘关系、从单位的计划管制关系、从国家机关的非权力化关系（调解关系）中解脱出来”。 [28]以司法为核心的多元化行政纠纷解决机制的构建至少有三项急迫任务：一是如何系统改造现行信访制度，彻底改变信访是行政纠纷化解主渠道的现状；二是如何吸收域外“替代性纠纷解决”（ADR）机制的合理成分建立起公正、透明、专业、有效的行政裁判制度，为行政纠纷的及时化解提供新的渠道；三是如何进一步修正现行行政复议特别是行政诉讼制度，使司法常规手段成为民众最为信赖的行政纠纷解决机制。　

　　（二）纠纷解决观在行政救济法中的贯彻　

　　长期以来，“保障行政相对人合法权益是行政诉讼制度的唯一（或根本）目的”的观点盛行于行政法理论界与实务界。这种理解虽有其合理的一面，但却忽略了一个基本事实：同其他诉讼一样，行政诉讼原初就是一种专门解决行政纠纷的制度。从法社会学意义上来说，“社会冲突——无论是统治阶层内部的冲突还是统治阶层外部的传统都是于现实统治秩序（从而也是与法律秩序）不相协调的，严重的社会冲突都危及着统治秩序或法律秩序的稳定。诉讼的任务正在于为解决这些冲突，并抑制后续冲突的发生提供一种常规性手段。诉讼机制的社会价值也正在此意义上得到展示。” [26]（p17）因此，在利益不断分化整合的当代中国，应当将不同利益的统筹内化为纠纷解决的全过程。也就是说，未来的行政救济法更应当贯彻纠纷解决观。事实上，新近的一些动向已经反映出纠纷解决观在行政救济法中的回归，如2007年4月24日正式公布的《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》第8条即将行政审判制度的功能定位在“保护合法权益、促进依法行政、优化司法环境、化解行政争议”上。