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简论新时期公安执法思想和观念的破旧与立新
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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摘要： 执法思想和观念是涉及公安执法和管理工作的根本性问题。长期以来，由于种种因素的影响，公安执法思想和观念上存在的问题较多，已严重影响了公安执法工作。因此，正确认识转变公安执法思想和观念的重要性、必要性，深入了解问题产生的原因，探索和构建新时期公安执法思想观念的内容和途经在当前具有重要意义。
关键词：公安工作 思想观念 转变 改革要的执法力量。其全部活动与执法工作密切相关，都必须以法律为依据，以维护法制的权威和尊严为目的。执法是法律赋予人民警察的重要职权，警察执法的二元性（刑事执法，行政执法）特点决定了人民警察的执法活动不仅关系着党的执政地位、国家的长治久安、人民的安居乐业，而且也关系着党和政府的形象；关系着法律的实施和法制的权威、关系着社会秩序与公正、关系着民众的权利与自由；同时，也关系着警察自身的形象和处境。因此，无论如何认识执法活动在警察职务活动中的重要性，其现实与历史意义都无不为过。
执法活动对警察而言无时不在，无处不在，涵盖着警察工作的全部内容。然而，长期以来，警察的执法活动并没有令社会各个阶层十分满意。警察团队和警察个人也曾经并在当前仍然为此付出着形象、声誉和物质方面的沉重代价。因此，正视警察执法理念中存在的问题，探究其生成的原因，重塑与社会发展和民众需要相协调一致的新型警察执法理念，在警察执法理念领域开展一场破旧与立新的“革命”既具现实的紧迫性，又具历史的长久性。
一、 问题的提出：激情与理性的结合与碰撞
在人民警察之中，开展一场执法理念之“革命”是一个富有激情的、有胆识的，虽然令人感觉“迟到”但毕竟真正开始得到了警察群体高度关注的问题。说其“迟到”是因为警察执法思想的落后与不合时宜由来已久，对之进行“革命”的呼声虽然在理论界曾经此起彼伏，但在警察实务各界并未受到过热烈的呼应。「1」说其“富有激情”和“胆识”是因为它不仅抓住了当前警察执法问题中深层次的根本环节，可以从根本上除弊兴利，而且对于重塑公安（警察）形象，赢得党和人民的信赖、支持起到基础性，长期性的效用，这场“革命”所包涵的意义的多样性、现实性、历史性，必将令人为之振臂高呼。
一般来说，在当代社会生活中，一个既能引起党和国家重视，又能促动民众心旌神往，还能使职业人士产生认同和共鸣的问题往往具有以下特征：
第一、它是关系到党和政府形象的问题。
第二、它是关系到社会和民生大众切身利益的问题。
第三、它是社会和民众尽管曾经付出过沉重代价，不断进行追求但却因各种原因仍然尚未完全变为现实的问题。
第四、它是以关怀人类权利的实现、自由的保障、正义的伸张、公平的实现为核心的问题。第五、它是能够使不具有或还缺乏文明因素的民族、社会、国家跨入文明队伍前列的问题。
第六、它是能够唤起民众对国家和社会生活充满热情、对法律——道德充满尊敬，从而不断改造自己生活质量和生活观念的问题。「2」
公安机关的执法活动总体上讲与这些特征 均有着千丝万缕的联系。在当代中国，经过20多年的改革开放，国家的综合国力不断增强，经济发展如日中天，民主政治建设不断进步，社会各项事业蒸蒸日上。社会主义中国已进入到了全面建设小康社会的新阶段。在告别了左倾思想统治和短缺经济时代、解决了温饱问题之后，自由、文明、民主、法治、秩序已成为社会和民众新的追求和向往。所有这些不仅是理性力量的胜利，也是激情燃烧的结果。在过去到现在的几十年中，由于公安机关及其人民警察执法观念的偏差，给社会尤其是民众个人造成了切肤之痛。因此，自觉进行执法观念之革命，既具激情化、同时更具理性化。是激情和理性的结合和碰撞。这种理性和激情，是对人治传统思想的反思、反叛和质疑，是求变欲望的表现，是对将人作为工具、对象而非目的厌恶、憎恨和放弃。是对执法活动“内忧外患”的积极慎视。体现了关怀人文的情感冲动。
因此，我们应该而且必须善待这种理性和激情。因为它给我们提供了正视问题的勇气和超越现实的动力，能够促使我们从思想深处解放“自我”，并通过一系列的制度设计使我们最大程度地追求合理性，最终达到追求真理的彼岸。
说明：本文在撰写中参考了以下著作：《法的价值论》（卓泽渊着，法律出版社1999年版）；《权利现象的逻辑》（公丕祥着，山东人民出版社2002年版）；《20世纪西方法哲学思潮研究》（张文显著，法律出版社1998年版）；《法理学论丛》第一、二、三卷（张文显、李步云主编，法律出版社2002年、2003年、2004年版）。
我们还必须正确理解理性和激情的关系。尤其是在思想“革命”的初期，我们既需要激情的呼唤、呐喊、行动，因为它可以起到振聋发聩、警醒世人的作用，可以使“革命”具有巨大的精神力量的支持。更需要理性的思考，因为“革命”不仅需要激情作动力，更需要有明察秋毫、见微知着、把握未来、克服盲目、迷信、冲动的能力和水平。 忽视激情会使理性失去生机和活力，而忽视理性则会使“革命”因缺乏理性思考而缺乏深度和广度。只有将两者结合起来，才能使“思想革命”具有积极的助推力并保证其不误入歧途。
二、从公安执法活动中存在的主要问题看传统执法思想的主要表现及生成原因。
（一）当前公安执法活动中存在不少问题，主要是：
1、有的一味强调专政职能，忽视社会管理和服务功能。因而以管人者自居，甚至把群众做为专政对象，加速了与社会与公众的对立。
2、有的把执法和管理活动作为谋取小集体和个人利益的工具，以执法、管理的名义，实施滥收滥罚，导到“三乱”不断。「3」
3、有的重打击、轻保护，忽视民权、民意、民情、民心，片面地、简单地将打击犯罪等同于保护人民，忽视对公民权益尤其是私权利的充分保护。
4、有的执法不计成本，不惜伤害无辜。习惯于传统的执法行为模式（如大清查、大行动，大轰大嗡等）。
5、有的标签主义思想严重。执法看对象，对领导、集体和对民众个人，缺乏一视同仁的态度。对弱势群体更是另眼相看（即只看其是否违法违规，不看其社会贡献）。
6、违法违纪屡有发生。表现为：一是一些领导干部贪污受贿问题不断发生，上至各级领导干部下到各警种民警层层均有。有的甚至疯敛财，被称为“造币机器”。「4」
二是一些干部徇私枉法情况严重。如重庆市公安局治安总队长李虹在处理一涉及枪支3支、赌资480万元、车74辆的特大赌博案中给当事人通风报信、并做降格处理，罚款了事。案发后该李被判有期徒刑7年。「5」另如安徽省蚌埠市烟草公司副经理在登机安检中被发现带有钜额美金，在被押往合肥进行审查时，其儿子即在机场迎接，车到指点的看守所时，其女儿已在等候。被秘密转移到另一看守所时发现有人给其传纸条，上书“坚持到底就是胜利”。省检察长说：“我就不信找不到一个能割断内外串供的看守所”，最后被押到南方一省后才斩断内外勾结之线。「6」
三是一些干部以权谋私，并参与违法犯罪。如河南一派出所民警值班其间公然用警车拉三陪女到值班室嫖宿。「7」
四是一些干部充当黑恶势力保护伞。
7、一些民警滥用职权，尤其是行政罚款权、警察权。违法介入经济纠纷。扣押人质，追缴欠款，其中甚至夹杂逼供。如河南省义乌市公安局6名干警干预经济纠纷，绑架该市乡企局局长，并殴打证人。后因媒体曝光而被迫放人。但对当事人说：“今天放了你，明天再抓你，我们吃的就是这碗饭，开的就是这个店，抓抓放放是家常便饭”。「8」另如广东省南海市公安局开着警车满街收容外来人口，送收容站后要每人交1500元赎人，无钱的被贩卖到湖南一茶场强迫劳动，其中年龄最小的仅12岁。「9」
8、不作为现象严重。如湖南省衡阳市巡警人员对医患纠纷中被殴打和受侮辱的大夫不予救助，致使其在患者家属的威逼下怀抱死婴在医院门诊大楼内游走了数个小时。「10」另如宁夏回族自治区固原市原州区公安局因不作为而致使一群殴事件中导致一人死亡，一人重伤，两人轻伤的案犯7年外逃，而当事人的亲属仅个人追逃就花了六年时间。「11」
9、办案中使用非法手段侵犯人权。
一是刑讯逼供（甚至包括对警察也不放过，如云南省昆明市杜培武案）和超期羁押（如重庆市1997年超期羁押1278人；1998年超期羁押1593人；1999年超期羁押1826人；2000年超期羁押1846人）屡禁不止。「12」
二是违法使命警具，摧残执法对象。
三是侮辱人格（如逼迫当事人互抽耳光；强迫做处女膜检查以证明清白；强迫赌博人员裸奔等）。「13」
四是留置中的问题较多（如2001年全国留置268万人，非正常死亡126人，2002年全国留置210万人，非正常死亡119人）。「14」
10，冷漠、歧视态度与特权思想比较普遍。
如死刑犯被执行前想见抛弃自己的母亲，看守所民警不仅不允许，并且嘲笑他说——“见了你也不认你”。另如个别民警在餐馆就餐后为少付款、不付款而与当事人发生争执，有的还声称“吃饭不买单，是给你面子”。「15」
（二）传统执法思想的主要表现及生成原因：
1、传统执法思想的主要表现：我国传统执法思想的表现具有多样性，与当前形势和任务要求不相适应的主要是：
① 法律工具主义思想痕迹犹存长期以来，由于受“左”倾思想路线的影响，我们并没有完全把法律看作是实现社会公正与公平的重要屏障或途径，而仅仅片面地把法律看成是在“阶级斗争中取得胜利的统治阶级意志的体现，是为统治阶级利益服务的”，把公安机关仅仅当作是“国家机器”、“专政工具”和“刀把子”。这种思想在近年来虽有改变但远未改质。其导致的后果：一是客观上有助于形成法律虚无主义思想；二是宪法和法律在社会上包括执法人员头脑中没有取得至上性地位，甚至沦落为办事的一种参考。三是法律难以被信仰，甚至导致出现信仰危机。社会和公众对法律和执法人员缺乏亲和感。
② 国家主义、公权至上思想浓厚一是把国家看成是目的，把个人看成是工具，因此为了国家利益有时“宁可冤枉好人，也不放过坏人”
二是在保护国家利益与保障被告的权利、自由同时并存的情况下，往往不能较好地将二者统一起来，认为保障被告的权利、自由不应妨碍打击犯罪活动的展开，因此导致出现国家利益优先和实体优先思想，甚至出现司法权扩大化和自由裁量权运用过程中随意性过大的倾向。
③ 管理活动中单纯的传统管理思想比较突出，性恶论意识仍然较为明显作为一门学科，管理科学从起源到现在经历了传统管理→科学管理→现代管理的发展历程。在对管理对象的认识上，传统管理的特征是仅仅把人作为工具和对象看待，否定其能动性和主体性地位。科学管理的特征是不愿承认人的善良性，因而设置了许多的禁止性规定。现代管理的特征是将人作为目的，追求符合人性化即以满足人的正当需求为目的的管理。在公安执法和管理中传统管理和科学管理中性恶论的思想仍然具有一定空间。由此导致的后果：一是长期以来冷、硬、横、推、拖、管、卡、压等极其缺乏人文关怀的现象始终没有得到彻底改变。二是执法主体思想中“自己是权力主体，它人是义务主体”的意识比较强烈。从而忽略了权力的源头，甚至颠倒或混淆了权力的所有属性和使用属性。
④ 政策优先，法律为后思想客观存在长期以来，政策治国的思想和模式在我国客观存在。突出表现为在政策与法律的关系上简单地认为政策是法律的依据，法律是政策的固定化、具体化；政策具有灵活性、具体性、现实性、效用性的特点。因此执法和管理往往以政策为主。有的甚至认为违反政策即刻会受到惩处，而违反法律则不一定受到处理，从而事实上存在着以政策消蚀法律的思想。
⑤ 实体优先思想从历史的向度看，“重实体，轻程序”是中华法系的一大传统和特点。这一传统和特点的影响力至今犹存。从现实的向度看，由于公安执法和管理工作长期以来还没有完全建立起科学、合理、完整、长效的评价体系，过分突出了破案率、查处率、打击率。致使很多公安机关和公安民警对“指针”负责的意识往往超过了对社会和人民负责的意识。同时，从法律自身的规定看，对违反实体法的后果规定的比较明确具体，而对违反程序法的后果规定的相对模糊而且处罚的力度也较轻。从而使得部分民警有“无论如何实体法不可违反，而为了工作违反程序法则未尝不可，只要不造成严重后果就行”的思想。
2、对传统执法思想产生原因的检讨：造成当前公安执法思想和观念比较落后的因素是复杂的。既有历史的和现实的因素，也有制度设计和执行落实的因素。其中较为突出的是：
①封建思想遗毒的影响中国封建社会经历了漫长的封建社会发展史。封建社会具有专制性、不平等性、等级性、普通百姓缺乏法律主体资格和地位的特点。其法律制度具有诸法合一、实体至上、程序发育不全的鲜明特征。同时，中国社会发展中又跳过了资本主义这一历史阶段，由于没有生存的空间，资本主义法律中具有进步意义的法律理念和制度也没有能够在中国得到充足的发展。从二十世纪初爆发的“五四”运动到至今为止的近百年以来，中国社会虽然多次开展过反封建运动，但封建社会的遗毒并未完全消除，仍然在对人们的思想意识产生着影响。
②‘左倾’思想的影响在新中国成立后相当长的一段时间内，受‘极左’思想的影响，我国错误地奉行“以阶级斗争为纲”的路线、方针和政策，坚持“年年、月月、天天”讲阶级斗争，在全国范围内实行全面的“无产阶级专政”。在此其间，作为上层建筑和国家机器重要组成部分的司法机关基本上变成了单一的专政机关；本身具有独立品行的法学也不得不演变为“斗争法学”和“政治法学”。司法机关的专政性和法学的阶级性异常地得到了彰显，变得单一而突出，甚至掩盖了其它应有的属性。同时，在这一时期，由于受原苏联国家法学家维辛斯基关于法定义（法是表现统治阶级意志的行为规则和为国家政权认可的风俗习惯和公共生活规则的总和，国家为了保护、巩固和发展对于统治阶级有利的和惬意的社会关系和秩序，以强制力量保证它的施行）。「16」——安？扬？维辛斯基：《国家和法的理论》，法律出版社1995年版，第100—101页）的影响，我国的法学教育向受教育者灌输的也是片面的甚至是不合时宜的法理念和法知识。就理论界而言，这一问题经过争论和法治实践已基本得到解决，但在执法人员中它的影响仍远未消除。
③人性善恶观念关于人性善恶的争论在东西方都已由来已久，各种观点纷呈倍出。从法律的角度看，西方社会一般认为人性和权力是不可信赖的，二者结合起来则更为可怕。因而它们以人性恶为执法、立法的假设出发点，给法律权力的执掌者和运用者设计了种种的限制，同时又给普通公民赋予了较强的自卫权和抗辩权；而在中国则好象恰恰与此相反，我们在更多的时间和更广的空间内虽然不认为普通公民不可信，但总是认为“公仆”的道德觉悟和素质更高或应该更高。这种认识往往极其容易被“公仆”们认同并内化到其意识之中。在这一思想指导下，我们对“公仆”权力的限制或制约机制远远不够健全，对普通公民的权利保障力度也远远不够强大，从而养成了“公仆”权力运行中的任性和自以为是，强化了以性恶论为认识基础的“有罪推定”思想。
④公安机关的角色定位不准长期以来，我们在对公安机关的角色定位上一直处于非稳定状态。在二十世纪50——60年代中期，我们把公安机关定位为“武装性质的半军事单位”，主要强调其武装性质，要求其向军队靠拢，从而导致军警难以区分。在二十世纪70——80年代中期，我们把公安机关定位为“无产阶级专政的柱石、工具和刀把子”，主要强调其国家机器的暴力属性，从而淡化了其服务性质。这一定位由于不合时宜和现代文明的要求，在1995年颁布实施的《中华人民共和国警察法》中已被否定。二十世纪90年代以来，在我国不断加强社会主义法制建设的宏观背景下，公安机关被定位为是“国家的治安行政力量和刑事司法力量”，这一定位强调和突出了公安机关的司法性质，但在一定程度混淆了机构职能和性质的区别。由于《宪法》已经确认公安机关是国家的行政机关，因此两者之间仍然存在着距离，在一定程度上也使人较难理解。「17」
公安机关定位的不稳定状态带来的后果是多种多样的。简单地说，它导致了警察地位、身份、责任的模糊，使公安机关的执法和管理工作出现了扩大化、无限化趋势。
应该说，新中国成立后的一段时间内，保卫新政权，打击、镇压、镇反、清匪是公安机关的主要职能。可以说这一时期的公安机关确实是无产阶级专政的工具和刀把子。但在目前，我国已经走上了以经济建设为中心，以全面建设小康社会为目标的发展新阶段，国家机关、法律和执法工作都必须以保护、促进生产力的发展和保障公民权利的落实为主旨。否则不仅与现代法制建设的使命不符，而且会给敌对分子提供不讲民主的口实。党和国家对此认识非常明确，******同志对公安机关和公安工作提出的“严格执法，热情服务”的要求就十分鲜明地反映了这种思想认识的转变。这一符合宪法精神、具有时代特征意义的概括就是对新时期公安机关和公安工作的准确定位。
⑤计划经济体制下政府职能万能的影响一方面，在计划经济体制下，政府的架构具有大而全的特征，政府的职能具有万能性的特征。在这种体制下，社会事务无论巨细皆由政府管理，皆出自政府的计划。由此，计划经济在很大程度上演变成了权力经济，有权就有一切，就可以恣意，从而出现了公权的扩大化和强势状态。而私权被弱化甚至被消灭，权利主体应有的自主性逐步萎缩。
另一方面，公安执法的二元性构造特征决定了公安执法和管理工作具有广泛性的特点，加之其它种种因素的影响，公安机关在一定程度或主动或被动地扮演了“不管部”（其它部门不管的人与事公安部门都管）、“全能局”的角色。加之公安工作的内容、职能不断出现着扩大化的趋势，从而促使和强化了全能观念的发育和生长。
二、 促使公安执法思想和观念变革的原因：从国外警察执法工作的实际来看，有两种因素容易引起警察执法工作（包括执法思想观念）的变革。一是警察内部问题较多尤其是有的问题（如腐败等）比较严重。二是社会及公众对警察工作反映较大。这两种因素在当前我国的警察工作中都客观存在。将我国的公安执法工作和执法理念放置在当前特定的社会条件下进行分析，可以看出它具有明显的落后性和不适应性，应该而且必须通过进行“思想革命”的方式坚决予以破除。这是因为 ：
（一）、它与依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略和战略目标的要求不符“依法治国”是宪法确认的新时期重要的治国方略，“建设社会主义法治国家”是我国进入新世记后重要的战略目标。依法治国的主体是广大人民群众；客体是国家机关的各级各类管理行为；目的是实现政治民主化、民主法治化；目标是实现宪法至上、法律至上；要求是执法工作必须做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，做到严格、公正，文明执法。当前，公安执法中的“自我中心论”、“法律工具论”、“权力至上论”、“义务本位论”等思想观念明显与此相反。
（二）、它与市场经济体制要求的法律精神和全面建设小康社会对执法工作的要求不符1、一般来说，市场经济条件下的执法思想应该体现以下精神和内容：
（1）、权利本位它是现代市场经济条件下法的精神的首要因素。权利本位的要义是：在法律体系及执法过程中，要以权利为起点、核心和主导。权利本位源于商品交换自身本质和规律的要求。市场经济是交换经济、权利经济。交换就是权利的互相让渡，必须以权利的设定为前提和起点。假如权利模糊或缺席，就会限制交易自由。只有权利到位，市场经济才能到位。所以，市场经济必须要求权利本位。在市场经济条件下，权利本位存在和表现于两种关系之中：一是权利与义务关系：权利本位意味着权利是目的，义务是手段。设立义务的目的在于保障权利的实现。在权利和义务中，义务始终处于被动的、待命的状态（在公安执法工作中公民的权利就是公安机关的义务；尤其是在私权范围内，公民如果没有提出对权利保护和救济的请求司法机关则一般不应主动干预）。权利本位的基本目的在于弘扬人的自主意识和主体精神、认可和扩充人的自由空间。
二是权利与权力关系：权利与权力向来关系紧密，很大程度上具有孪生性。权利本位意味着公民权利是国家权力的源泉，是国家权力配置和运作的目的和界限。也就是说，国家权力配置和运作的目的只能是为了保障公民主体权利的实现；协调公民之间、公民和国家之间的权利冲突；制止权利之间的相互侵犯，促进权利的平衡发展。而绝不另有它图。
权利本位思想要求要把权利从权力中解放出来，不断给权利松绑，实现政治与经济、政府与企业、公共社会与市民社会的相对分离。为此必须抛弃国家本位、官僚本位、权力本位等传统思想。
（2）、契约自由契约是市场经济的产物。契约自由是现代法律和执法活动的精神内核。在市场经济关系中，鉴于血缘、宗教、伦理、权力关系形成的身份关系要逐渐退居次要地位。每个人都应该成为独立的和平等的主体，都应该能够平等、自由地缔约。而任何含有特权、奴役、歧视、剥夺性的行为都将被法律视为无效。这就必然要求双方地位要平等，人身要自由。
在契约社会中，可以认为法律就是国家与公民之间的契约。所以，国家和政府行为活动的一项重要任务就是保障公民（缔约者）的人身自由和财富安全。马克思曾经指出：“法律是人民自由意志的圣经”。我国现代社会的法律在很大程度上已经成为人民意志的体现，是人民合意后所达成的权利义务规范。而不是强加于人民身上的命令；我们的政府和政府手中的权力来源于法律，来源于人民，只能在法定范围内行使。当然，作为公民也必须负有守法的义务。因为公民的守法与享受国家法律的保护始终是互相交换的。当然，契约自由向来不是绝对的。如不能违法、不能显失公正、不得损害他人及社会利益、不得违反公共民俗等。反之必然遭受法律的干预。
契约自由要求执法工作必须为维护交易安全、增进交易信心、促使讲求诚信、减少交易费用、提高经济效益服务；同时要求通过执法活动扩充个体的私人自由空间，培植自由、诚信、互利、互律的社会环境，推动从身份社会到契约社会的逐步转变。
2、党的十六大已经把“全面建设小康社会”确定为新世纪全党全国的奋斗目标。这一目标体系不仅包括经济指针，而且包括人文指针（如社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，以法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济、文化权益得到切实保障。社会秩序良好，人民安居乐业等等）。公安执法工作要服务、服从于这一大局就必须摆正位置，树立为全面建设小康社会服务的思想观念，尤其是要加快行政管理改革步伐，尽快完成由管理型向服务型的转变。
（三）、它与社会主义民主政治和政治文明的发展要求不符民主政治是指在政治生活中要实现民主化，反对专权化。政治文明是人们在社会发展中获取的政治成果和进步状态，包括政治意识文明、制度文明、行为文明。其目的是要追求政治领域中的有序状态。******同志曾经指出：“民主政治最根本的是要把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国结合起来”可见，党的领导是民主政治的根本保证，人民当家作主是民主政治的本质要求，依法治国是实现民主政治的基本方略。民主政治的基本精神要求执法工作必须：1、将维护政治稳定（包括政治制度的稳定性；公共秩序的有序性；阶级关系的均衡性；公共政策的连续性）始终放在突出位置。
2、将人民当家作主作为执法的重要价值目标不懈进行追求。在执法活动中保证人民权利得到落实，从而使人民进一步增强对党、国家、法律的期望度，信任度。
（四）、它与WTO背景下政府职能转变对执法工作的要求不符我国已经全面加入了WTO.在WTO背景下，政府的职能正在向“宏观调控；提供服务”的方向转变。其管理工作也在按“有进有退；有所为有所不为”的原则进行调整。政府包打天下、统管一切的时代已经成为过去。传统的“无限型、神秘型、任性型、权力型、利益型”执政方式已开始向“有限型、透明型、守信型、责任型、中立型”快速变革。同时，WTO的基本原则（如平等待遇；利益、权利、义务对等；公平、公开、透明等）也要求政府工作必须：由注重依靠行政手段管理向注重用法律手段管理转变；由事无巨细的管理向宏观调控和提供公共服务转变；由暗箱操作向信息公开、扩大知情权转变；由以审批管理为主向监督管理、服务管理转变。
这种转变对执法思想和观念上的要求是：
第一、要由全能型执法向有限型执法转变（因为对一个部门来说执法不可能、也不应该是全能的）。
第二、要由神秘型执法向透明型执法转变（因为只有透明执法才能使法律和执法权威增加、特权丧失，反之亦然）。
第三、要由任性执法向守信执法转变（因为任性执法具有缺乏稳定性、可预见性和随意性的特点，从而降低了法律和执法的可信度，背离了执法和管理应该追求的价值目标，损害了法律和政府的权威及形象）。
第四、由权力型执法走向责任型执法政府。执法机关行使执法权力是其天职，本来无可厚非。但如果片面化地将它做为执法机关唯一的存在方式，忘记责任、宗旨、目的则会大错特错，将会导致出现权力争夺、责任真空现象的出现。
（五）、它与公安机关的使命、定位及公安执法工作的基本要求等不相符合新形势下的公安机关是“严格执法，执情服务”的公共管理与服务机关。它的基本使命是要“维护党的执政地位，维护社会长治久安，保障人民安居乐业”。在此框架下，公安执法的指导思想是要坚持“立警为公，执法为民”。其基本要求：一是要做到“四个忠于”（即忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律）；二是要做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”；三是要做到“严格、公正、文明执法”。而当前公安执法思想中的立警、执法“为私、为利、为官”等等观念与上述要求显然是背道而驰的。
三、 新型执法观念的构造内容及途径
（一）公安执法观念的构造内容公安执法观念的构造内容具有丰富性、层次性、变动性，是一个观念系统。主要包括：
1、法律至上观众所周知，计划经济是权力经济，要求权力至上，而市场经济既是自由经济，要求主体地位平等。 又是法制经济，要求以法而治。为此，权力必须退让，法律必须至上。法律至上要求完成由权力至法律、由身份到契约的转变。契约必须要求自由，自由必须要求平等，平等必须要求秩序。这一切需要法律及其正常的运行来保障。由此可见，在当前，法律不仅要成为手段，更要成为目的和价值追求。为此，一要克服长官意志高于法律的思想和“黑头（法律）不如红头（政策），红头不如白头（内部规定），白头不如笔头（领导批示），笔头不如口头（领导指示）的现象。二是要克服地方、部门利益高于法律利益的思想。三是要克服经济利益高于法律利益的思想。
2、权利本位观由于法律是人民自由和权利的宣言书。因此，法治社会必定是一个权利社会。在这种社会形态中，权利的取得、运用、保护、救济在法律上都具有明确的先定性和严格的规范性。“要想认真地看待法律，就必须认真看待权利；只有认真地看待权利，才能认真地看待法律”。加之在法律社会中公权范围将逐步缩小，私权社会（即市民社会）将逐步形成，权利本位必将或已经开始成为现实。所以，执法工作必须树立权利本位思想。为此，一是要正确认识和处理好权利与权力的关系，使权力服务、服从于权利。二是要做到以权利制约权力，以防止权力的恣意和横行。三是要克服公权本位、义务本位思想，树立私权优先观念。四是要加大公权力对私权利的保护力度（因为公权力来源于私权利，应该为私权利服务），减少并最终禁止以公权侵犯私权的现象，尽快实现由权力社会到权利社会的转化。
3、公正与平等观公正既是执法工作追求的重要价值目标，也是社会与公众对执法工作的基本要求。公正不仅是应该实际存在的（即实体公正），而且应该是让人能感受到的（即程序公正），否则都不是完整意义上的公正。通过程序公正实现实体公正是现代法律和执法工作追求公正的基本路径。对于长期以来有着“重实体，轻程序”传统的我国来讲，深刻认识并努力实践这一思想意义重大。
要想实现公正，还必须强调平等。如果执法者不能在法律上平等地看待执法对象，也就必定不可能公正的予以对待。因此，公正的前提是平等，离开平等，则无公正，只有特权。
4、秩序与自由观实践证明，革命需要暴力，建设需要和平，和平要求秩序，秩序依靠法制。市场经济条件下的秩序不是静止不动的，而是一种动态有序性的表现。因此，管理活动必须走出“一管就死，一放就乱”的樊篱，树立管理目的与手段相统一的思想。「18」在强调秩序的同时，必须看到，追求秩序并不是管理活动的全部目的，让公民个人在有序的社会环境下充分享受和行使法律规定的自由权利，自由地发挥才干才是立法、执法和管理的重要价值追求。长期以来，尤其是在计划经济条件下，我们在很大程度上把人当作是螺丝钉，常常被拧来拧去，对公民个人的自由（如流动、迁徙；从事经营活动；出入境等等）实际上处于不宽容，欠保护甚至限制的状态，其历史的教训和付出的现实代价都极为沉重，必须谨记。
5、人文主义思想观念现代法律和执法工作是以关怀人文为终极目地的。人文主义是经过长期积淀后形成的一套观念体系，也是崇高的社会行为准则和社会生活方式。其要义是：法律、执法和管理工作都必须以人出发点，以人为中心，以人为主体、目的，而不能将其作为手段和工具。执法和管理工作关怀人文就是要将人的解放、尊严、幸福作为追求的目标，将民主、公平、宽容、诚信作为执法和管理的自觉意识和行动。因为：一方面，人是社会、经济的主体，促进经济发展和社会进步的目的就是为了满足人们日益增长的物质利益和精神生活的需要。另一方面，健康、文明的社会状态和高效的经济发展速度也只有依赖于良好的现代人文环境才能得以实现。
作为一套观念系统，人文思想包括的内容与现代法律精神有很多重合之处如权利本位，民主精神，自由、平等、博爱思想等等。它们是现代法律和政治民主化不断发展的强大推动力。执法和管理工作只要注重人文关怀就可以帮助克服“政策主义”（以政策指导法律）、“工具主义”、“实用主义”等固疾，消除市场经济负效应（如权力异化，恃强凌弱等）的影响。
执法和管理工作中树立人文主义思想，就是要将维护公民合法权益作为首要的因素来考虑，把“维权、服务、亲民、爱民、为民、安民、乐民、富民”做为一切工作的出发点和落脚点。从这一角度看，坚持人文思想，做到以人为本与“三个代表”中“代表最广大人民的根本利益”的要求是相一致的。
需要说明的是，树立和坚持人文主义思想观念绝不等于淡化专政观念。公安机关的性质，任务、使命决定了在公安执法工作中人民民主专政的思想意识在任何时候和情况下都必须强化，否则会出现“警察中立论”思想，其危害后果不言自明。
（二）执法思想的转变途径
众所周知，思想的转变是一个渐进的过程，绝非一朝一夕能够完成。其中既需要通过自主地学习对传统观念进行自我改造，也需要通过制度、机制的改革来促使。二者相辅相成，缺一不可。
1、加强学习，提高认识就学习而言，针对公安执法和管理中存在的思想观念问题，目前主要的一是要加强对法律的深入学习，以求更好更准确地理解和把握法律的内涵和精神。二是要学好“三个代表”重要思想，并以此为指针，推动执法思想和观念的彻底转变，切实实现“立警为公，执法为民”。从而使民警能够始终带着对党和国家，人民群众的感情去执法，做到为国护法，为民执法。能够始终维护法制的尊严和权威，使法律确实被信仰。
2、加大改革力度，转换工作机制，消除传统执法思想存在的制度因素思想观念的破旧与立新不仅需要执法者主观上的学习改造，更为重要的是要依靠外力的推动。实践证明，警察工作（包括执法工作）的改革常常由两种因素引起：一是外界压力增大，二是内部腐败不断。这两种因素目前在我国都客观存在。所以，要进行思想的革命运动，在加强学习的同时，还必须改革公安执法工作的机制和模式。
（1）、在侦查模式上实现从“从人到案”到“从人到案和从案到人相结合”的转变。“从人到案”和“从案到人”是两种不同的侦查模式。它们共同的本质都是为了达到破案的目的。我国传统的侦查思路和工作模式大多采取“从人到案”模式即（从发案开始）勘查现场—调查访问—采取各种侦查措施（主要有追缉堵截、摸底排队、控制赃物等）—发现犯罪线索—找到犯罪嫌疑人—审讯—破案，即从已经发生的案件入手开展工作，最终找到犯罪嫌疑人。而“从人到案”的工作模式则是从“人”开始入手，通过对人的管理、控制、调查和对各类信息资料的收集、整理、分析等专门性工作，发现犯罪线索，揭露和证实犯罪，从而破获刑事案件的一项综合性刑事侦查工作方式。其特点是强调：基础工作的长期性；日常管理的动态性；侦查手段的综合性；整体效果的长久性。其基本的工作要求是必须：以信息网络为依托；以信息资料的整理、贮存、搜集为根本；不断强化刑事特情工作、刑嫌调控工作、阵地控制工作。从而改变侦查工作经验型、粗放型、被动型的落后局面，尽快走上科学、高效的工作道路。
（2）、在治安管理上要破除“对领导负责、对指针负责”的片面思想，由事后、被动管理向事前，事中主动管理转变。
为此，必须树立“社会治安社会管”和“为人民管治安”的工作思想，努力谋划和创建治安管理联动机制，改变“百家综合，一家治理”的局面。必须通过实施社区警务改革等措施不断加强基层基础工作，建立新型、系统的“打防控一体化”工程，改变社会治安管理的被动局面。
治安管理的内容虽然具有复杂性、多样性的特点，但总体上仍属于行政管理的范畴。因此，应该按照行政管理改革的原则要求进行改革。当前的重点是要尽快完成由审批管理型向服务管理型的转变。为此：一要减少审批事项、简化审批程序，以转变管理重点、提高管理效率；二要建立健全公开听证制度，实现阳光作业，防止腐败发生。治安管理的改革目标总体上应该向“手续简便化，规则公开化，程序规范化，操做科学化，管理服务化”的方向发展，以实现管理活动“权限确定化，责任明析化，行为规范化”。
3、重视和推进警察队伍的职业化建设进程从1829年英国建立世界第一支职业化警察队伍开始算起，警察职业化建设在国外已有170多年的发展历史。我国警察的职业化运动起步较晚，既落后于国外同行，也落后于国内法官、检察官队伍的职业化建设。职业化建设包括的内容很多，主要包括：独特的职业意识；职业道德：职业资格、职业地位、职业技能；职业保障等。其中的大部分内容都与执法思想和观念相关。解决公安执法（包括思想观念和执法水平）问题必须推进职业化建设。在此方面需要我们解决的问题很多，应该说任重而道远（限于篇幅，对此将另文专述）。
结束语：执法思想和观念是一个涉及面非常广的问题。其中有历史因素，现实因素，制度因素等等。转变执法思想需要一个比较漫长的甚至是一个痛苦的过程，但这又是一个必须经历的过程。******同志曾经说过：雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。只要我们按照“三个代表”的要求，坚定“立警为公、执法为民”的指导思想，相信广大公安民警必将会以最快的速度完成执法思想和观念的转变，以崭新的执法形象矗立于民众和社会之中，为党和人民交出一份满意的答卷。
参考资料：
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「2」、卓泽渊：法治国家论（M） 中国方正出版社 北京 2001年版
「3」、《人民公安报》 （N） 北京 2003年8月合订本「5」、「6」、「7」、「8」、「15」、林喆等编：腐败犯罪学研究（M）、 北京大学出版社 北京 2002年版
「4」、《人民公安报》 （N） 北京 2003年6月合订本
「9」、「10」、http://www.163.com / 2003年9月新闻专栏
「11」、中国公安网 大讨论专题。案例集
「12」、徐晓丽：公安机关侦查超期羁押危害及对策（J） 警察教育2002年5期
「13」、岂能用处女膜证明清白（J） 转引自 警察文摘 2003年3期
「14」、《人民公安报》（N） 北京 2003年9月合订本
「16」安？扬.维辛斯基：《国家和法的理论》（M），法律出版社 北京 1995年版
「17」、崔敏：公安机关的角色定位和严格、公正、文明执法（J） 中国人民公安大学学报 2003年1期
「18」、李龙：新时期治安管理必须注重目的与手段的统一（J） 贵阳公安 2002年12期
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