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（万宁市人民政府等）诉（万宁市东澳镇明灯村委会龙坡经济社等）（土地）一案
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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（万宁市人民政府等）诉（万宁市东澳镇明灯村委会龙坡经济社等）（土地）一案
海南省高级人民法院
行政判决书
（２００１）琼行终字第１５号
上诉人（原审被告） 万宁市人民政府。
法定代表人 张志平，市长。
委托代理人 陈雄，该政府法制办公室主任。
委托代理人 刘运发，该政府复议办公室干部。
被上诉人（原审原告） 万宁市东澳镇明灯村委会灯龙坡经济社。
法定代表人 李秀花，该社社长。
委托代理人 卓明，明灯村委会支部副书记。
委托代理人 吴荣国，明灯村委会支部副书记。
原审第三人 郭兴昌，男，７２岁，汉族，万宁市东澳镇明星村委会下村村民小组村民。
委托代理人 杨和章，万宁市东澳镇明星小学教师。
原审第三人 郭兴美，男，７３岁，汉族，万宁市东澳镇明星村委会下村村民小组村民。
郭兴昌、郭兴美共同的委托代理人 郭亚贵，万宁市东澳镇明星村委会农民。
原审第三人 郭礼明，男，６５岁，汉族，万宁市东澳镇明星村委会下村村民小组村民。
原审第三人 黄传金，男，５０岁，汉族，万宁市东澳镇明星村委会下村村民小组村民。
原审第三人 卓玉桂，男，５０岁，汉族，万宁市东澳镇明星村委会下村村民小组村民。
上诉人万宁市人民政府（以下简称＂市政府＂）因万宁市东澳镇明灯村委会灯龙坡经济社（以下简称＂灯龙坡经济社＂）诉其及第三人郭兴昌、郭兴美、郭礼明、黄传金、卓玉桂土地确权复议决定一案，不服海南中级人民法院于２０００年１２月２５日作出的（２０００）海南行初字第１７号行政判决，于２００１年２月２０日通过原审法院向本院提起上诉。本院于３月１９日受理了本案，依法组成合议庭，于４月１２日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人陈雄、刘运发，被上诉人的法定代表人李秀花及委托代理人卓明、吴荣国，原审五第三人郭礼明、黄传金、卓玉桂和郭兴昌、郭兴美的委托代理人郭亚贵、杨和章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经本院审理查明，纠纷地东澳坡位于东澳通往四维公路的西侧，四至为：东南面从东澳到四维公路西侧田圮起，向西北面至１３０米处田坎止，西南面至万宁第三选钛厂界处止，东北面从郭兴昌屋仔北侧墙体起，向东北方向至１４０米处止，除去明灯村委会灯龙坡经济社吴光仁等耕作的三块６．３２亩土地外，约剩余８０多亩。该地１９７６年才通过治坡开垦出来，原属荒山荒坡。土改和四固定时，均未给农民颁发过土地所有证和确定过土地权属。灯龙坡经济社曾经在纠纷地上耕作过，但联产承包责任制前后丢荒。八十年代初期，郭兴昌等五第三人响应公社党委复耕东澳坡的号召，开垦造林约５０亩，另约３０亩轮种其他农作物，并一直耕作使用至今。１９９９年８月２７日，灯龙坡经济社以五第三人强占其暂时停耕的东澳坡土地为由，书面请求东澳镇人民政府处理。东澳镇政府于１９９９年１１月１２日作出《关于明星、明灯村委会在东澳坡耕地的处理决定》，认定纠纷地是因分洪工程而补偿给灯龙坡经济社的土地，所有权属灯龙坡经济社，郭兴昌等五第三人继续与灯龙坡经济社承包耕种。五第三人不服该处理决定，申请万宁市政府复议，市政府于２０００年１月２５日作出万府复决字（２０００）第１号行政复议决定，决定：１、撤销东澳镇政府《处理决定》；２、纠纷地属国有土地；３、纠纷地使用权确定给郭兴昌等五人继续用于发展农业生产。灯龙坡经济社不服，向万宁市人民法院提起行政诉讼。万宁市法院以市政府的复议决定主要证据不足，适用法律、法规错误，判决撤销该《行政复议决定书》，并由被告重新作出行政复议决定。市政府于２０００年１０月１０日作出万府复议字（２０００）第３号行政复议决定。该复议决定书认为，该地原属荒山荒坡，土改和四固定时，政府未给农民颁发过土地所有证和确定过土地权属，应属国家所有。虽然灯龙坡经济社曾经在纠纷地上耕作过，但１９７９年后就已丢荒。八十年代初期，郭兴昌等五第三人响应公社党委号召开垦该坡使用至今，应确认给郭兴昌等五第三人使用。再者，东澳镇政府的《处理决定》被申请复议后，镇政府未提供作出具体行政行为的证据和适用的法律依据。根据《行政复议法》第２８条第３项第１目、第４项和《土地管理法》第９条、第１６条以及国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第４条、第６条、第１８条和《海南省确定土地权属若干规定》第８条第３款的规定，作如下决定：１、撤销东澳镇政府《关于明星、明灯村委会在东澳坡耕地争议的处理决定》；２、纠纷地属国家所有土地；３、纠纷地使用权应确定给郭兴昌等五人继续用于发展农业生产。灯龙坡经济社不服该复议决定，向海南中院提起诉讼。
原判认为，被告万宁市政府在作出被诉行政复议决定之前，没有准确地查清纠纷地的面积，就认定为８０多亩，显属认定事实不清。根据《最高人民法院关于＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第２６条第２款关于被告应当在收到起诉状副本之日起１０日内提供作出具体行政行为的时的证据、依据，被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据的规定，本案被告未在法定期限内向本院提供作出具体行政行为的的证据，且未说明逾期提供的理由，其行政复议决定应认定没有证据依据。根据《土地管理法》有关规定和《海南省确定土地权属若干规定》第４条规定，土地所有权应由县级以上人民政府进行确认，东澳镇政府无权对原告和第三人的土地所有权争议进行处理。被告万宁市政府对东澳镇人民政府《关于明星、明灯村委会在东澳坡耕地争议的处理决定》涉及的土地权属实体问题进行复议，显然是不妥当的。被告万宁市政府应为最初土地所有权确权的机关，而不应作为复议机关，当事人不服万宁市政府的土地所有权确权处理决定，须先向其上级机关申请复议后方可依法向人民法院提起行政诉讼。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第１、２、３目的规定，判决：撤销被告万宁市人民政府２０００年１０月１０日作出的万府复议字（２０００）第３号《行政复议决定书》。
上诉人万宁市政府上诉称：原判撤销上诉人的复议决定错误。因为，本案争议的是纠纷地权属，而不是面积，且纠纷土地的四至清楚。上诉人在１１月２日收到原告的起诉状后，于当月１０日邮寄送达了证据材料，其举证没有逾期。如果认定上诉人的举证逾期的话，法院也应承担一定的责任。因为被上诉人的行政诉状是向万宁市人民法院起诉的起诉状，且应诉通知书也没有签署日期，直到１１月２０日上诉人才收到被上诉人向海南中院提交正式起诉书。行政复议法第十三条规定，当事人对乡镇政府的具体行政行为不服申请行政复议，应当向上级政府申请复议。上诉人受理当事人的复议申请并无不当。根据复议法的规定，复议机关对被申请的具体行政行为是否合法与适当性进行审查，并作出撤销、变更的复议决定，因此上诉人在复议决定中确认土地权属是符合法律规定的。综上，上诉请求撤销（２０００）海南行初字第１７号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人灯龙坡经济社答辩称：一、上诉人认定纠纷地属于国有土地而不是集体土地是毫无根据的。１９７１年分洪水利工程挖掉我村１４０亩水田，经东澳公社和县的同意，我社把东澳坡的坟墓移上四维岭，把坟山开垦集体耕种，以补偿分洪工程损失的土地。大治坡后我社４个生产队分得２０４亩，该土地属于我社集体所有。另外，东澳村委会、分洪村委会、集丰村委会、明灯村委会等也从大治坡中分得东澳坡耕地耕种，其土地权属均是集体所有。因此，唯独把我村集体土地划为国家所有是毫无法律根据的。二、上诉人认定我村耕种一、二造就整个丢荒以及第三人从８０代年初开垦使用至今，这与事实不符。上诉人提供的许振良、欧先祥调查笔录是伪证，其实许振良、欧先祥的原话并非如此。１９８０－１９８４年上半年纠纷地由我村１２、１３、１４、１５等四个生产队集体耕种。三、纠纷地范围内有我社７户１２亩耕地。四、海南中院于２０００年１２月２５日作出判决后，上诉人于２００１年２月２０日才上诉，上诉已逾期。综上，请求省高级人民法院维持中级人民法院的正确判决，使我们在东澳坡的纠纷地权属归我村经济社集体所有。
原审五第三人均同意上诉人的上诉主张，不再陈述。
上诉人市政府向原审法院提供的证据材料主要有：１、１９９９年１２月２９日向李秀花、吴声富、吴焕辉、吴坤生、吴席学、蔡松森、吴荣国等人调查的笔录；２、１９９９年１２月２８日向郭兴美、郭兴昌、郭黎明等人调查的笔录；３、２０００年１月５日向李琼光调查的笔录；４、２０００年１月３、４日调查收集的欧先详、许振良的证明材料；５、２０００年５月１８日向东澳镇明星村委会调查收集的证明材料；６、东澳政府１９９９年１１月２２日的《通知》；７、１９９２年９月东澳镇明星管区与四维管区的《土地权属界限核定书》。被上诉人灯笼坡经济社向原审法院提供的证据材料主要有：１、东澳镇政府１９９９年１１月１２日作出的《关于明星、明灯村委会在东澳坡耕地争议的处理决定》；２、万府发（１９８５）２１号《关于龙山卓宅与新群选矿厂土地纠纷问题的处理决定》；３、万府函（１９９６）１５号《关于处理四维岭坟地纠纷问题的批复》；４、万府函（１９９６）２９６号《关于同意补办用地手续的批复》；５、原告１９９９年２月２７日《关于要求收回被占的东澳坡耕地的请示》；６、１９９２年９月明星管区和四维管区《土地权属界限核定书》；７、该社收集的许振良、欧先祥等人的证明材料；８、该社制作的《明灯村委会大太坡农田面积平面图》。以上证据已随案移送至本院。
上诉人二审期间补充提供了《邮件查单》两份，以证明其在１１月１０日以邮寄方式提交了证据材料。被上诉人提供了１９８０年前后该社承包纠纷地的花名册，以证明其１９８０年至１９８４年上半年还耕作纠纷地的事实。
本院还调取了如下证据：１、对纠纷地现场勘察笔录；２、七、八十年代任东澳公社的领导李琼光、纪志雄出庭作证的证言； ３、被上诉人提供的 １９８０年后实行联产承包责任制时该社农民承包纠纷地的花名册； ４、花名册中的吴玉和、吴亚春、张爱梅等六人出庭作证的证言； ５、新群村的前支书刘文壮、四维村支书的张志雄、岭头村的张竟强（音）、龙山村的支书陈洪出庭作证的证言；６、 １９５４年北京坐标系《航拍图》；７、万宁市土地管理陈王英出庭作证的证言。
经查，各方当事人对原判认定的事实均无异议，且有原审法院移送的证据佐证，足以认定。根据当事人讼争的焦点，本院重点调查了如下事实：
一、经现场对纠纷地进行勘察，被上诉人称该社７户耕作的１２亩土地不在纠纷地范围内。
二、被上诉人主张，１９７６年治坡后东澳公社划分给被上诉人使用东澳坡地应归其集体所有，并向原审法院提供第１、２、３号证据以及东澳村委会、分洪村委会、集丰村委会、明灯村委会等也从大治坡中分得东澳坡耕地为集体所有的事实为证。经查：万宁县政府的三个文件虽然明确了新群选矿厂、第四选钛厂等纠纷地归被上诉人使用，但并没有所有权的记载，且该涉案的土地，以及当时处理欧泽川、吴桂和所占用的土地，均不在本案纠纷地的范围内。另外，东澳村委会等从大治坡中分得东澳坡土地是否为集体所有，被上诉人亦没有提供相应的证据证明。故被上诉人所主张的事实不能认定。
三、关于从１９８０年之后至１９８４年上半年被上诉人是否仍耕作本案纠纷地的事实，法庭当庭传唤了被上诉人提供的１９８０年后实行联产承包责任制时该社农民承包纠纷地的花名册上的吴玉和、吴亚春、张爱梅等六人出庭作证，但他们大都不能准确说明其承包地的位置，且对其耕作的时间亦陈述不一致，故该花名册不能作为认定被上诉人在１９８０年之后至１９８４年上半年仍耕作纠纷地的事实的根据。经查，１９７６年大治坡后，被上诉人在东澳坡上只耕作了一、两造便丢荒，且经公社动员仍不复耕。
四、至于是否存在上诉人于１１月１０日已向原审法院邮寄了证据材料的事实。经对两份《邮件查单》进行审查，虽可确认其真实性，但这两份《邮件查单》不能证明邮寄品的具体内容，且上诉人在一审庭审中已经作了其提交证据材料大概是在１１月２１日的陈述，故该主张的事实不足以认定。
五、原审判决于２０００年１２月２５日作出后，于２００１年２月１６日才送达上诉人。有原审法院的送达回证为据。故被上诉人主张上诉人上诉已经逾期的事实不成立。
本院认为，纠纷地系１９７６年大治坡后，东澳公社确定给被上诉人灯龙坡经济社使用权的土地。被上诉人主张纠纷地为其集体所有，缺乏事实和法律根据。被上诉人于１９８０年前后弃耕，郭兴昌等五第三人响应东澳公社的复耕号召，于八十年代初开始耕作该纠纷地至今，其使用权取得合法、正当，应受法律保护。上诉人决定确认给第三人使用，有事实和法律根据。被上诉人凭其弃耕前对该纠纷地有使用权而主张收回该纠纷地归其所有，没有法律根据。被上诉人以其耕作的明星村丢耕的土地已被明星村收回为由，主张明星村应当返还其纠纷地，其理由不能成立。因为其耕作的明星村土地被收回的问题与本案无关，当事人可通过其他法定途径解决。
本案五第三人因不服东澳镇政府的土地确权决定向上诉人申请复议，上诉人作为乡镇政府的上级机关受理该复议申请，符合行政复议法的规定，并无不妥；上诉人的复议决定认定纠纷地四至和面积等事实基本清楚；上诉人在复议决定中作出撤销东澳镇政府的确权决定，并直接确认争议土地权属，符合行政复议法的规定。故原判认为被诉复议决定认定纠纷地面积的事实不清、上诉人对涉及土地权属实体问题进行复议不妥、上诉人应为最初土地确权的机关而不应在复议决定中确认土地权属等理由不能成立。原判认为上诉人没有在法定的期限内向法院提供其作出被诉复议决定的证据，有上诉人当庭的陈述为证。故原判以上诉人作出具体行政行为没有证据为由判决撤销被诉的复议决定，有事实和法律依据。但原审法院却又对上诉人提交的证据材料进行了审查和确认，这与被诉具体行政行为没有证据的认定有矛盾。本着司法效率和诉讼经济的原则，并考虑到本案讼争时间已长等实际，应对本案进行实体审理并作出裁判，以上诉人的被诉行为没有证据为由作出撤销判决不利行政争议的彻底解决。
综上，原判认定事实基本清楚，但适用法律不当；被上诉人要求撤销被诉具体行政行为并确认涉案纠纷地归其所有的诉讼请求不成立，应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销海南中级人民法院（２０００）海南行初字第１７号行政判决；
二、驳回万宁市东澳镇名明灯村委会灯龙坡经济社的诉讼请求。
一、二审案件的受理费各２４３０元，均由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈承洲
代理审判员 郑月涛
代理审判员 林玉冰
二○○一年四月二十五日
书记员 王华
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