对此，笔者建议，我国在修订《预算法》时，一定要明定预算公开原则，就预算公开的基本内容如公开主体、公开内容及除外、公开程序、救济机制作出一般性规定，同时授权全国人大常委会依据我国财政暨政治体制改革进程，制颁、修订有关财政预算信息公开的具体制度决定，配套完善新闻自由、出版自由等方面的制度建设，主导和推进我国预算信息公开的具体进程，以此作为其他一系列的公民参与预算制度的基础。并应在时机成熟时，将财政预算公开制度上升为宪法的规定。
【作者简介】
朱大旗，中国人民大学法学院教授。
【注释】参见新华社2010年1月9日电：“胡锦涛在政治局第十八次集体学习时强调构建有利于科学发展的财税体制”。资料来源：新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2010-01/09/content_12782682_1.htm.
该法于1994年3月22日由八届全国人大二次会议通过，自1995年1月1日起实施。
“立法规划第一类”，是指在本届全国人大任期内应予审议的法律草案。
参见韩洁、王茜：“权威官员：中国
预算法修订重点解决三大问题”，来源：新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2009-07/13/content_11702604.htm.
如美国学者阿克西罗德（Axelrod）就认为，预算的功能有以下8个方面：（1）按施政优先次序、目标及政策进行资源配置。（2）通过拟定政府收支计划，藉经税收、公债等筹措财政来源。（3）通过与货币政策协同，以预算展现财政政策来稳定经济发展。（4）促使政府机关对预算资源的使用达到效率、效能和运用责任。（5）控制支出的合法性、确定性并与政府决策相吻合。（6）提供不同政府层级间资金转移的机制，以达全国地方财政之公平。（7）作为一国社会、经济中长期发展的管理、支持工具。（8）经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能。
具体论述可参见朱大旗：《从国家预算的特质论我国<
预算法>的修订目的和原则》，载于《中国法学》2005年第1期。
参见哈维·S·罗森（Harvey s.Rosen）著：《财政学》(第六版)，第5页，中国人民大学出版社，2003年7月。
毛泽东：《抗日战争胜利后的时局和我们的方针》，载于《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1128页。
笔者认为，法律规范的调整规律是通过法律制度的制定和实施，来规范行为，调整关系，达成目的。
笔者认为，在市场经济和公共财政背景下，所谓预算的科学配置经济资源，是指国家预算应符合公共财政运行规律的基本要求，即应尊重市场机制对资源的基础性配置作用，应主要限于提供私人市场所不能提供的公共产品和公共服务领域，而竞争性的私人物品则应由私人市场提供和配置。所谓合理配置经济资源，首先是指经由国家预算安排由政府占有的经济资源在整个社会的经济资源中其比例应该合理，亦即国家的宏观税率应当有度、老百姓的负担应当适当，在当前中国的情况下经济资源尤其应更多地向老百姓倾斜，这样民间消费才有可能较大幅度增加，国民经济才能向主要依靠消费拉动的可持续发展的模式迈进；其次是指国家预算在地区间、城乡间、行业间、领域间、阶层间的结构安排应当合理，尤其应当加大对文化教育、医疗卫生、社会保障和农村基础设施等领域的投入。所谓公平配置经济资源，首先是指国家预算安排应贯彻
宪法规定的“法律面前人人平等”的原则，所有国民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况，也无论其所属地区、行业、领域、阶层，都应能够享受到均等化的基本公共服务；其次是指国家预算的安排应该经由民主协商程序最大化最弱者的公共财政福利。
1994年3月22日八届全国人大二次会议通过、自1995年1月1日实施的《
中华人民共和国预算法》第
1条规定的内容是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据
宪法，制定本法。”
笔者认为，全面性预算管理原则实际上涵盖了国际货币基金组织推荐的
预算法的10大良好原则中两大原则的内容，即“5.广泛原则：所有的财政流都以总额的方式体现在预算中，支出不冲减收入，没有在预算之外发生的财政活动；6.单一原则：预算代表的和批准的是同一时限内的所有收入和支出，通常也只有一个预算文本。没有将经常性预算和建设性预算分裂开的“复式”预算制度”。参见国际货币基金组织财政事务司：《
中华人民共和国预算法课题研究报告》，载于
预算法（修订）起草工作小组编：《中外专家学者
预算法研究》（内部资料），第185页。
这十条原则是OECD （2004）在对各成员国预算立法体系及其变革进行详细比较、梳理后，就现代各国制定
预算法体系的原则给出的推荐性意见，其内容分别是授权原则、以年度为基础原则、全面性原则、一致性原则、严格性原则、平衡预算原则、可问责性原则、公开透明原则、稳定性原则、绩效原则。其中尤以授权原则、全面性原则、可问责原则最为重要，属于应当被写入各国宪法的预算原则。
前列具体内容请依次参见1946年通过的《日本国宪法》第88条、第86条、第83条的规定。
1919年7月颁布的《芬兰共和国宪法》规定：“每一财政年度的全部收支项目应列入年度预算，年度预算由议会通过后，按照颁布法律的方式予以颁布”。1975年6月修订通过的《希腊共和国宪法》第79条第2款规定：“一切国家的收入和支出必须列入年度预算和财务报告书”。1978年12月全民投票批准的《西班牙王国宪法》第134条第2款规定：“国家总预算为年度预算，它包括国家公共部门之全部支出和收入；预算中应列出国家税赋之财政收入总额。”
参见高培勇主编：《实行全口径预算管理》（中国财政政策报告2008/2009），中国财政经济出版社，2009年6月第1版，第32页。
如日本除了颁行《地方自治法》，还制定了专门的《地方财政法》；我国台湾地区于1994年7月29日公布施行了《“省县”自治法》及《“直辖市”自治法》，该二法第五章均为自治财政之规定（这两部法律后于1999年合并为《“地方”制度法》，仍对地方财政问题进行了规定）。
《预算法》第
2条规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。”
贾康、闫坤：《完善省以下财政体制改革的中长期思考》，载于《管理世界》2005年第8期，第34页。
《预算法》第
8条规定：“国家实行中央和地方分税制。”第20条规定：“预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入。预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。”第21条规定：“中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”
该《决定》规定：“……中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。”
如作为我国第一大税种的增值税，由中央分享75％，地方分享25％。
《预算法》第
27条第2款规定：“中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。” 第28条则规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
黄世鑫：《筑堤与疏浚——论公共债务法与财政赤字》，载于台湾《月旦法学杂志》2000年12月（第67期），第151页。
中国人民银行的统计显示，截至2009年5月末，全国地方政府的负债超过5万亿元；财政部财政科学研究所所长贾康的估算是，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。参见《地方债务危机》，载于《中国新闻周刊》2010年3月1日。
See OECD: Best Practices for Budget Transparency, OECD Journal on Budgeting, Vol. 1- No. 3, OECD, 2002, pp. 7-14; IMF (International Monetary Fund): “Code of Good Practices on Fiscal transparency (2007)”, www.imf.org/external/np/pp/2007 /eng/051507c.pdf.
朱大旗、何遐祥：“议会至上与行政主导：预算权力配置的理想与现实”，载于《中国人民大学学报》2009年第4期。
参见朱大旗：“论修订
预算法的若干具体问题”，载于《安徽大学法律评论》2005年6月，第5卷，第1期（总第8期）。
朱大旗、何遐祥：“议会至上与行政主导：预算权力配置的理想与现实”，载于《中国人民大学学报》2009年第4期。
如１９９９年１２月九届全国人大常务委员会第13次会议通过《
全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》以后，全国各地有28个省、自治区、直辖市的地方权力机关参照“决定”相继制定了加强地方预算审查监督的决定、规定或条例。国务院对“决定”非常重视，2000年12月发出了“
国务院关于贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》的通知”，这实际上就增强了权力机关的预算权力，也是一种相对动态的权力制衡调适。它是非常符合预算立法控制监督的规律的。
目前，国际上存在五种审计机关设立的模式：在议会系统之下的独立审计机关；议会系统之下的独立审计员；名义上只对法律负责的独立审计院（无司法职能），主要对议会报告、偶尔也会服务于政府；具有部分司法职能的独立审计院；行政系统之下的独立审计机关。其中第一种被认为最符合独立外部审计原则，最后一种则因与此原则不甚契合而很少有国家采用。但无论采取哪种模式，都要求审计机关相对于行政系统应具有一定的独立性。另外，人们在关于审计制度的设立上则几乎罕见地达成了共识，外部审计原则成为一项被有关国际组织强烈建议各国通过
宪法在国内法上予以认可的规范准则。See INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions): The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts,1998,http://intosai.connexcc-hosting.net/blueline/upload/limadeklaren.pdf;IMCL(International Management Consultants for the World Bank): Organisation of a Supreme Audit Institution, 2003, http://info.worldbank.org/etools/docs/library/108496/sai_organization.pdf.
传统上，该局是一个非党派机构，为历任总统服务。其正副局长由总统任命，参议院批准。目前，行政管理和预算局是协助美国总统工作的主要部门，其雇员也是总统各办事机构中最多的，共雇用600多人，几乎全是职业文官，其中许多是高级专家和经验丰富者。行政管理和预算局并非仅只具有预算编制方面的职能，其局长的职责是就数百个政府部门向总统提出详尽的建议——这些部门需要划拨多少钱，他们在做什么工作等。在漫长的预算准备过程中，美国总统利用该局来维持其中心地位，并利用其进行最常规的监督。具体内容可进一步参见詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯等著：《民治政府——美国政府与政治》（第20版），吴爱明、李亚梅等译，中国人民大学出版社2007年第1版，第365页、第421页。
也有学者认为，除了文件（也即财政预算信息）公开和过程公开之外，关于预算的言论自由也是预算公开原则的重要内容。如我国台湾地区蔡茂寅教授认为，“预算公开原则之内涵，至少包括以下三件事。其一为预算案、法定预算及预算执行之结果应该有规律的、以易解的方式对外公布；其二为预算审议应该完全公开；其三为对预算之批评应该完全自由，并且不得因此蒙受任何不利益。”见蔡茂寅：《预算的基本原则与法律性质》，载《月旦法学教室》2003年5月，第128页。
即1789年的《法国人权宣言》，其内容后来成为1791年《法国宪法》的序言部分。
如日本1946年公布的《宪法》第91条规定：“内阁必须定期，至少每年一次，就国家财政状况向国会及国民提出报告”。其1947年颁布的《财政法》第46条更明确规定：“预算成立后，内阁必须及时将预算、上上一年度财政收支决算等财政事项，以印刷品、演讲或其他适当方式通告国民。除前项规定外，内阁必须至少每个季度向国民报告预算使用状况、国库状况以及其他相关财政事项。”1969年8月同时颁布的《德国预算基本原则法》第37条和《德国联邦
预算法》第
80条均规定“账目公开：（1）对于每个预算年度，主管机构均应在已结淸账目的基础上公开账目。经与审计署协商一致，联邦财政部（或主管财政的部）可以决定在另一个期间公开账目；（2）在已经结淸账目的基础上，联邦财政部（或主管财政的部）应为每个预算年度编制预算决算。”
如国际货币基金组织（IMF）于1998 年4 月在华盛顿通过了《财政透明度良好行为守则——原则宣言》，并制定了指南性质的《财政透明度手册》。此后，随着新公共管理运动的不断深入，IMF 执行委员会于2001 年对《财政透明度良好行为守则》及《财政透明度手册》进行了修订。在《财政透明度手册（修订版）》中，IMF除对财政透明度进行了一般性的总结与规范外，对于那些已经达到或接近达到《财政透明度良好行为守则》标准的发达经济国家制定了财政透明度最佳行为；对于那些财政管理体制薄弱的国家，则制定了财政透明度基本要求，并强调指出了与财政报告和财政数据质量有关的四个方面的良好行为。而经济合作与发展组织（OECD）的工作核心是要求财政过程透明，其尤其强调预算透明度，并为此于2001 年5 月制定了《预算透明度最佳行为》，对预算报告的内容、报告频率以及相关的控制和审计机制做出了具体规定。OECD强调，信息透明度的一个重要方面是使公众能够方便地获取财政报告，为此，立法机构应当能够有效地检查所需要的财政报告，应当使公众能够获取最佳实务中所规定的财政报告，包括在互联网上免费提供报告。前述透明度文件，考其实质内容，不仅如预算公开制度一样强调纸面财政预算信息的应予公开，而且更强调公开的内容应完整、真实、准确、可比，强调信息提供的及时和易于获取，强调公众及其代表立法机构、独立审计机构对预算过程的有效参与和控制。因而，笔者认为透明度原则是更高层次的预算公开，其目的是推动民众对预算实践的参与，促进国家的公共治理。
在2001年普华永道会计师事务所对35个国家和地区的财政透明度进行评分和排序时，我国的“不透明指数”高达87，被列为透明度最低的国家；而在2004年的评价中，我国的不透明指数在所评估的48个国家中仍然高居前五位。而低透明度将会影响我国吸引外商投资的努力和以低成本从国际金融组织、国际金融市场融资。参见刘笑霞：《财政透明度的国际努力及其对我国的启示》，资料来源：http://www.crifs.org.cn 2009年9月15日。
参见2007年4月5日国务院发布、自2008年5月1日起施行的《
政府信息公开条例》第
10条等的规定。
在全国人大十一届三中全会上，温家宝总理在《政府工作报告》中就明确提出：“要发展社会主义民主，切实保障人民当家作主的民主权利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权”，“要深入推进政务公开，完善各类公开办事制度和行政复议制度，创造条件让人民批评、监督政府”，“进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务”，“进一步健全法制，特别要重视那些规范和监督权力运行的法律制度建设”等，均表明民主政治进程的必然发展。
