科学发展与我国《预算法》修订应予特别关注的五大问题
朱大旗
【摘要】目前，我国预算法正面临修订。
预算法的修订千头万绪、错综复杂，但从科学发展、从建立适应社会主义市场经济体制和和谐社会发展需要的公共财政制度的要求来看，我国预算法修订的首要问题是应对立法宗旨加以修改，以确保人民群众公共需要最大化实现的目标能够在各具体预算制度中加以体现，同时，
预算法的修订还应确立全口径预算管理原则，合理划分政府各级间的事权、财权与财力，科学配置同级人大和政府的预算权，依法确立和推进国家预算的公开透明。
【关键词】科学发展观；
预算法；
预算法修订；问题
【全文】
引言
自2003年7月胡锦涛同志在全国防治非典工作会议上首次提出“全面发展、协调发展、可持续发展”的发展观以来，经由党的十六届三中全会、五中全会和党的十七大等系列重要会议，“科学发展观”这一当代中国马克思主义关于发展的世界观和方法论的内涵日臻明确、丰富和深化。科学发展观——“第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”这一与时俱进的科学理论，逐步地、合乎逻辑地成为我国经济社会发展的重要指导方针，成为我们发展中国特色社会主义各项事业必须坚持和贯彻的重大战略思想，当然也是我国进行财税体制改革和财税法制建设必须遵循的根本指导思想。2010年1月8日，在中共中央政治局第十八次集体学习时，胡锦涛同志又非常明确地强调应“构建有利于科学发展的财税体制，积极推动科学发展，促进社会和谐”[1]，从而为我们深化财税体制改革、完善公共财政体系和财税法制建设指明了努力的方向。而预算体制改革与预算法制建设作为财税体制改革和财税法制建设的核心内容，其成功与否、优良与否？事关一国的财政收支分配及其秩序，直接影响到一国经济能否可持续发展、政局能否安定有序、民生福利能否改善提高、社会和谐能否有效达成，牵涉到方方面面错综复杂的利益关系，因而更需要以“科学发展观”为统领，以便统筹兼顾、科学合理、求真务实地解决我国预算体制暨预算法制建设中的相关问题。
但解决问题的前提是要发现问题、找出产生问题的根源。我国现行预算体制和预算法制的基本框架是以《中华人民共和国预算法》[2]（以下简称《预算法》）为基本依据而建构的，故预算领域的诸多问题多可围绕这一基本法律寻找制度根源。事实上，自我国十届全国人大常委会于2003年将《预算法》的修订列入“十五”立法规划第一类[3]以来，关于预算体制所存问题及《预算法》应如何修订的理论研讨和制度探索就一直在广泛的进行。如：全国人大常委会预算工作委员会曾从立法者的角度提出了“预算法总则中应否大量增加预算原则的规定”、“预算编制、执行的制衡机制”、“预算调整问题”、“关于预算法律责任”等18个方面的问题；财政部则从预算管理者的角度提出了“预算管理法律依据不明”、“预算管理职权划分不清”等七大类28个方面的问题；国际货币基金组织在其提交的《中华人民共和国预算法课题研究报告》中一方面推荐了发达国家普遍遵循的预算法10大原则，另一方面又针对我国预算法的现状提出了“必须考虑的”15大问题、“应该考虑的”9大问题、“需要进一步考虑”的5大问题。现《预算法》修订领导小组组长、全国人大常委会预算工作委员会高强主任认为“此次修订预算法重点应解决预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性三大问题”，“这是修改预算法最关键的三大问题，如果解决不好，预算法还是不能真正起到规范预算管理的作用”[4]等，均从不同的角度、不同层面阐释了修订《预算法》应予解决的问题。而笔者作为一个热心于预算法研究的法学理论研究者，在经过长期的预算法理论探索和预算法治实践观察后认为：基于“以人为本的科学发展观”的要求，从建立适应社会主义市场经济发展需要的公共财政体制和构建和谐社会的目标来审视，我国修订《预算法》所涉问题虽然很多，但以下五大问题尤其值得我们予以高度关注和重点突破。
一、修订《预算法》首要之务是要转变预算观念、修改立法宗旨
《预算法》的修订千头万绪，但最根本、最重要的是对立法宗旨、立法目的的修订。这对整部《预算法》的修订具有统领性作用，是我们在修订《预算法》时必须予以高度关注的首要问题。这一问题如果不能得到很好的解决，则《预算法》的其他修订就很有可能因为方向不明或错误而失去其应有的价值和意义。
大家知道，预算法的立法宗旨，是关于制定（或修订）预算法所要达成的基本目的，或者说是预算法所要实现的基本任务，它体现着预算法的根本价值追求和基本精神，对整个预算法的制度建构具有非常重大的指导作用。从一定意义而言，我们只有首先明确了预算法应然的立法宗旨，才有可能发现现存预算制度的缺失，才有可能找出问题的症结和差距所在，然后设计相关制度加以完善。那么，什么是社会主义市场经济体制条件下预算法应然的立法宗旨呢？笔者认为这需要我们重新认识国家预算的概念、功能、特质和预算法的性质。
在我国，受计划经济和传统财政学的影响，人们通常将国家预算（或称政府预算）简单地定义为“政府的基本财政收支计划”。将国家预算定义为“财政收支计划”，这一预算理念虽然在一定程度上表明了国家预算形式上的特征，但它并不能全面、准确地揭示国家预算的深层实质和要义。因为国家预算的诞生及其发展史表明：国家预算的功能目的并不仅仅止于计划本身，而是要经由计划（即预算）来规范、控制和监督政府的收支行为，实现资源配置的科学、合理与公平，提高财政资金使用的效率和效能，促进经济、社会长期稳定的发展[5]。质言之，预算的要义在于对政府收支的规范、控制和监督。况且，“收支计划”，不仅国家（政府）需要，个人、企业和家庭也需要。但这些“私人”预算（即个人、家庭和企业的收支计划）的决策与实施，通常既无需公开，也不需要制定专门法律予以规范。而国家预算则与此全然不同，它不仅必须由法定的主体依法定职权、按法定程序、采用法律许可的方法编制、审批，其编制、执行的结果也应予公开，甚至整个预算过程都应当在一定程度上向社会大众开放。那么，国家预算为什么要公开？为什么要以预算文件（或预算法案）的形式存在？为什么需要制定专门法律来订定规则和程序、界分权力与责任呢？这些问题归根到底，是由国家预算不同于 “私人”预算的特质所决定的。
