根据中国的现实国情，笔者认为：凡事关政府财政收支权力义务事项的立法权、预算的批准权、监督权应集中于全国人民代表大会（全国政协可有一定民主监督权），尤其是应集中于其常设机构——全国人大常委会。具体的职权划分是：年度预算草案由人民代表大会最终审查、批准；人大常委会事先就年度预算草案作实质性的“三读”审查并形成审查决议，审查过程中并享有预算修订建议权、部门（或单项项目）预算的否决权；人大常委会对预算调整行使审查权、批准权或否决权；人大常委会对决算、有关预算决算的审计报告行使审查权、批准权；人大常委会委员长会议根据特别情况可形成决议，要求对重大项目预算或部门预算的编制、执行情况，指令国家审计机构进行专项审计。政府应在全国人大代表会议召开3个月以前将政府预算草案及审计报告提交人大常委会进行审查，在全国人大代表会议召开1个月前将政府预算草案依法在政府信息网站公开（关系国家安全者可不公开），俾使人民知晓、发表意见、参与决策，人大代表会前早作准备（包括有针对性地调研、举行意见征集会议和其他活动、向专家咨询和组织专家论证会等）、会中切实参与审议、审批决策，打造政府预算公开决策、民主决策、科学决策的制度化平台。

　　全国人大及其常委会的审查主要依靠其专门机构、工作机构——全国人大财政经济委员会（ 以下简称“财经委”）、全国人大常委会预算工作委员会（以下简称“预工委”）进行。我国财经委的工作近年来有显著进步，目前财经委是我国全国人大九个专门委员会中成员人数第二大的专门机构，但其职能甚多很难集中精力研究、审议和拟订有关财政预算方面的议案，因而，实有必要增设专门的预算委员会、公共收入委员会，广泛吸收全国人大代表中经验丰富的老领导和财政、预算、法律、会计、公共管理等专业领域的专家，与法律委员会等其他专门委员会相配合，切实加强预算审查、审议和财政、税收、规费、福利彩票等方面法律的研拟工作，推进预算审议实质化、强化财税薄弱环节立法。预工委在人大常委会领导下开展工作，同时对全国人大的相关专门委员会负责。为真正能够使预工委卓有成效地开展工作，应大力加强其预算、决算审查队伍建设，增强其预决算审查、政策分析的能力。要较大规模地扩大预工委的编制，实行专业审查师制度，加强预算合法性暨施政政策效果的审查、评估。预工委在审查预算工作中应与各预算部门、预算编制部门加强沟通、协调，对特定项目审查时可组织政策协调会、专家论证会、公开听证会，必要时允许其聘请社会审计力量实施审计，并依法保障这些工作所需的经费来源。

　　此外，为加强人大对预算的实质审议和监督能力，我们有必要借鉴国际通行经验，改革现行审计机关的隶属关系，使其成为服务于人大的工作机构，在人大常委会的领导下独立地开展审计工作。目前，国际上关于审计机构的设置模式多种多样，但审计机构直接对法律负责，尤其对国会负责以保持对行政体系独立的外部审计模式最为多见[31]。各国宪法多对审计机构的设置与职责，人员任命与任期，财务、工薪保障制度等做出特殊重要之规定，借以确保审计的独立性、公正性。对此，我们应予以借鉴。同时，我们应认真总结近些年来我国审计机构在财政预算审计方面取得的成绩和经验，应当通过修订《预算法》、《审计法》，将一些带有普遍性的经验制度化、法律化、程序化，做好《预算法》与《审计法》之间的配合、衔接，在预算的各环节中赋予审计机构以更大的职权、更多的程序参与机会。因为，财政预算工作具有很高的专业性、技术性，一般群众监督很难发挥作用，《预算法》的修订应保障审计卫士能够行权并有切实的制度保障。

　　2．行政系统方面。行政系统是预算编制、执行的主角，也是修订《预算法》界定预算主体职权的重点、难点。笔者认为，我国行政系统预算决策权限配置应贯彻较高程度的集权与一定程度的分权相结合的精神，以保障预算编制、执行决策高效运转、按时保质完成。

　　我国现行行政预算权是高度集权的，但这种集权在政府层面不是集中在政府首脑，而是集中于财政部门；在各预算部门、预算单位方面，不是集中在部门、单位负责人手中而是集中于财务部门。这种集中是有问题的，它使得政府首脑、部门负责人有施政的责任，却没有施政所必须的自主的财政权，事权与财权脱节，政府首脑、部门负责人的实际财权被架空，从而造成财政权的失控，更不利于问责制度的实施。而在部门预算部门编制的情况下，这将不利于加强对日益膨胀的财政支出压力的实际控制。

　　笔者认为，解决这一问题的关键是要成立专门的预算编制部门，直接对各级行政首长负责。在国务院成立正部级的行政管理与预算办公室，在各预算部门亦成立预算编制办公室（但不一定非得司局级），在总理、各部门负责人的直接领导下开展工作。国务院行政管理与预算办公室的主要职责应包括三个方面：（1）中央各部门、各单位行政编制、人员定额、工资标准的管理；（2）预算、决算的审核、协调、汇总、编制；（3）公共行政政策研究与绩效分析评估。该办公室应实行公务员和专业技术人员（预算师、预算分析师）相结合的管理制度，给予专业技术人员较好待遇以吸引人才，具体可考虑吸收中央机构编制委员会办公室全体及财政部现有预算人员和向社会公开招聘专门人才加以解决。通过这一设置，行政首长可以有效统筹公共机构设置、人员编制、财政预算和公共行政的综合管理。在这方面，历史地考察——美国于1921年依据《预算与会计法案》在财政部内设置由总统领导为总统编制整个政府统一预算的预算局以取代各部直接向国会编报预算，罗斯福总统于1939年将预算局从财政部搬移至白宫，1970年尼克松总统拓宽预算局职能并将其更名为行政管理和预算局[32]，都反映了美国政府首脑（总统）不断强化对各部门预算和行政的控制，以加强政府公共事务协调、提高施政效率的努力。这值得我们借鉴。

　　为了更好地做好财经规划和预算工作的组织协调，真正将有关财政权集中于政府首脑手中。笔者建议成立国务院财经规划和审核委员会，为跨部委的决策协调机构，其日常工作由行政管理与预算编制办公室负责。委员会主席由国务院总理亲自担任，成员包括行政管理与预算编制办公室主任、国家发改委主任、财政部部长、税务总局局长、海关总署署长、国务院机关事务管理局局长、人力资源和社会保障部部长、科技部部长、国资委主任以及若干财经、法律、公共政策专家组成。其职责是规划中长期总体财经政策、确定年度财政预算整体方针和方案、审查各预算部门预算草案、在特别情况下协调部门预算编制工作。在这方面，美国预算的编制实质上是由总统在经济顾问委员会、行政管理和预算局、财政部（主管税收预估）的共同协助下完成；日本鸠山由纪夫内阁设置高规格的国家战略局统筹国家主要政策和预算编制基本方针，设置行政革新会议负责从国民的角度对行政进行全面检验、减少税金浪费等，均可为我们镜鉴，以便全面、协调考虑国家发展战略和整体预算的编制。

　　我国财政部门高度集中的财政职权是由我国建国初期巩固政权、五十年代抗美援朝及其后计划经济等国情决定的必然产物，是和过去相对单一的财政政策目标、较小的财政经济总量和国家对经济的强力控制的国情相适应的。但在现今市场经济体制条件下，由于利益主体多元化带来的公共支出需求的多元性要求、民主理财要求，由于财政经济总量的急遽扩大，同时也由于政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算以及部门预算、绩效预算、零基预算等的推行，这种由一个部门总管财政收支政策、代编预算并负责收支执行管理、监督的管理体制已经变得越来越不适应。其结果是既不利于集中精力编制好预算，又不利于集中精力执行好预算，不利于预算的科学化、规范化管理，也缺少行政机构之间的制衡机制，财权过于集中，财力浪费、财政失控现象比较严重。而设立新机构剥离财政部门的预算编制权以后，可以使财政部门更好地集中精力做好财政收入入库组织工作、财政资金的出库审核、拨付工作以及财政资金使用中的监督管理工作、政府支出集中采购工作，进而提高我国财政资金的使用运营效率和效益。