四、 修订《预算法》应实现预算权在政府与人大之间的合理配置，补强预算编制、审议机构，提高政府与人大的理财能力，加强对预算权运行的制约与监督
完善财政管理体制，核心内容是要优化财政权限和国家财力的配置。这种配置除了前一问题所探讨的合理划分预算级次，将事权、财权、财力在政府上下级之间进行纵向界分之外，还有一个极其重要的内容，就是要将作为财政权核心的预算权在同级政府（广义）的立法、行政和司法部门之间进行横向划分，要明确和细化人大、政府（狭义）、编制部门、财政部门、预算执行部门的预算权，尤其是要实现预算权在政府与人大之间的科学配置，建立健全预算权均衡、有序运行的制约、监督机制，促进预算编制的科学、合理、公平及预算审议的实质化，以保障预算委托者、受益者暨国家最高权力来源者——人民公共需要的最大化实现，而这在我们目前修订《宪法》或制定《财政基本法》都比较困难的情况下，理所当然地属于修订《预算法》的另一重大任务。那么，我们究竟应该如何落实这一具体细致而又关系甚大的修法任务呢？笔者认为，由于我们所要建构的是适应社会主义市场经济与民主政治建设需要的公共财政体制，从而我们首先应明了公共财政体制国家预算权横向配置的一般规律，然后结合中国的国情予以具体制度设计。
从笔者检视的近40个市场经济国家和地区的宪法和若干国家的财政法、预算法的内容规定来看，在几乎所有这些国家中，基于国家最高权力属于人民，民有、民治、民享，及代议制民主的考虑，国家预算最高决策权通常被赋予给人民直接或间接选举并被认为最能代表人民利益、最直接向人民负责的代议机构、立法机构——国会（或称“议会”）及其附属机构。如果国会设有两院，则往往更将权力授予由人民直接选举的下院——众议院、人民院等。这些预算最高决策权主要通过三个方面的制度安排来实现：一是由国会（尤其是其下院）对财政法、税法的制定实施“议会保留权”（垄断）、“下院优先权”，以国家法律（或称“人民公意”）形式去统制财政权——也即凡是涉及到预算收入的组织和预算支出的授权时，必须由立法机关通过法律来决定，其实质是要将纳税人人民对课税的同意权和对支出的控制权交由其民意代表机构国会来行使，而不许行政部门自定章程去组织收入（主要是收税）、自立名目去安排支出；二是表现为国会对国家预算编制的最终决定（同意）权。在这方面各国制度安排颇有差异，除了年度预算案的概括同意权较为普遍、通行之外，还涉及到国会预算修正权与否决权的有无及如何行使、预算外资金的管理权、预算追加和调整的审批权、延续决议的形成权或临时预算的批准权等；三是对预算执行的监督权。国会对预算执行的监督，形式也多样，但最重要的是对政府按规定提交的预算报告进行审查。受查预算报告的形式除了年度报告外，在各国实践中还可能存在月份报告、季度报告、半年期报告和年终报告[26]及行政机关可能应权力机关要求或主动提交的单项报告或临时报告。国会审查的报告种类越多、周期越短，对政府财政收支活动和相应的施政活动监督就越严、控制也就越有效。此外，各国国会除了根据政府所提交的预算报告对预算执行行为进行监督外，一般还通过独立于行政而对国会负责的审计机关对预算进行专业性监督。通过这种独立于行政的外部审计制度，国会在很大程度上克服了其与行政机关在预算执行中信息不对称的弊病而有力地强化了预算监督能力。至于预算编制权和执行权则往往基于预算复杂的专业性与执行效率的考虑，被授予给政府行政部门；司法机构则一般只在政府行政部门与立法机构、人民与政府机关之间发生争议时才起居中裁判作用。上述权力的赋予通常由宪法或基本法规定，并借助于宪政框架制衡博弈、动态调适，其图景有如笔者曾经撰文指出的：“一般而言，议会在现代政治生活中居于至高地位，议会至上的原则在现代政治国家的预算安排中得到普遍的接受。但是，基于分权的要求以及预算的特殊性质，行政权力在预算制度的发展过程中逐渐取得了主导地位。”[27]实践中，议会与行政有如钟摆的两极，动态制衡而在预算中发挥作用。
反观我国预算权力的横向配置，如果仅从制度规定上考察，我国的各级人大及其常委会也已经具有了国家预算中的最高决策权，处于同级预算主体中的至高地位。因为，按照我国《宪法》、《立法法》、《预算法》和《各级人大常委会监督法》的规定，我国的各级人大及其常委会也同样拥有年度预算草案、预算执行报告、预算调整方案和决算的审查权、批准权，对预算执行的监督权，财政和税收事项的立法保留权及对与宪法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤消权，听取和审议政府专项报告权，质询权等等。而各级人民政府及其部门，则主要享有预算草案、决算草案、预算调整方案的编制权，预算执行权，预备费的动用决定权，及对本级各部门和下级政府预算执行的监督权。但是，权力的规定是一回事，而权力能否在预算实践中实施和实现则是另一回事。因为预算权的实施、实现还受着一系列要素的制约，那就是观念、能力和包括时间资源在内的程序。
由于我国缺乏政府预算是公共预算、民主预算、法治预算的观念，我们的预算过去长期被视为国家机密，由专门机构的极少数人代编，不对百姓公开，对权力机构的人大代表也是短暂、有限公开，预算编制的科学、合理、公平，纳税人人民的知情、参与、监督，人大代表的实质审议、批准势成不能；我们的预算每年可有多达4、5个月的执行依据空档，我们的财政、税收立法可以空白授权给行政部门，我们的多达4万亿的经济刺激计划、我们每年巨额预算超收收入的支出使用，可以不经人大或其常委会审议批准，凡此，给非规范的财政收支开启了便利之门；我们预算文件编制、报批的关键时间节点，不是由《预算法》直接规定或由权力机关主导，预算的审议、批准因时间紧迫只能流于形式，要知道权力的行使必须经由时间才能发挥作用，谁掌握了预算审议的关键时程谁才真正掌握了预算的控制权；我们的财政部权限过多存在职权冲突、人员有限而又要汇编13亿人数以7、8万亿元计的预算，其结果不可能不粗疏简略；我们的各级人大其会期很短，其代表为兼职，其常设机构的实质审查、审批权无法律的明确授权，其专门机构、工作机构的人员编制、专业素质又十分有限，从而无能力对预算进行有效审议；我们的审计机关，其最主要的职能是审计政府各部门及下级政府的财政收支，但却要隶属于本级政府首长开展工作，其审计的独立性、公正性不无疑问。正是因为这些因素，笔者观察得出的结论是：“预算权力在我国立法机关与行政机关之间的分配可以概括为立法机构基本上无权而行政系统内高度集权”[28]从而“对于我国而言，预算法治化改革首先应强调立法机关的权威地位，落实其在预算中的最终决定权并使行政权力在预算决策领域进行必要的收缩。而针对行政系统内部高度集权的现状，也须对预算权力在行政系统内部的配置进行必要的改造。”[29]
针对中国立法机构与行政系统的预算实践，笔者谨就预算权的横向配置作以下进一步的分析和建议：
1．立法机构方面。立法机构基本无权的状况，除了人大代表的非专职性、人大会期的局限性、权力机关预算职权和程序规定不够明确等原因外，更为重要的原因是缺少强有力的专门委员会及真正专业的预算审查人员。因为，立法权力资源依照我国现行《宪法》的规定本来就掌握在人大自己的手中，它是可以用来设定预算程序、加强自己的预算职权的[30]，在预算出了问题、出了特别事件时尤其如此。笔者的观察认为，立法机关所以在预算问题上较少监控、在立法上空白授权，某种程度上归因于自身欠缺相应的专业能力和实力。当然，这个问题并不能仅归咎于权力机构本身，这里首先有一个整个社会的观念认同问题，即对“政府预算最终究竟为谁、应当由谁最终作主”的认识问题，对国家公共治理的最高权力的认识问题，对人大应不应该进行预算实质审议和全过程监督、控制的认识问题。
