三、 修订《预算法》应简化预算级次、健全财政体制，完善分税制与转移支付制度，赋予地方政府举债权力，实现中央和地方财力与事权相匹配
我国《预算法》的修订，有一项重要的使命，就是确立和完善我国的财政管理体制，实现中央和地方的财力与事权相匹配。财政管理体制（或称预算管理体制）是确定一国各级政府财政收支范围和管理权限的重要制度，很多国家除了在宪法或基本法当中明确规定其财政管理体制的核心制度外，还往往通过专门的财政法、财政基本法或财政收支划分法等法律详细规定各级政府的财政权限，一些国家和地区还在地方财政法或地方自治法中对此作出进一步规定。[17] 在我国，由于宪法对财政体制等基本财政问题缺乏详细规定，也没有制定专门的财政法、财政基本法、财政收支划分法或者地方自治法、地方财政法，因而《预算法》实际上发挥着财政基本法的作用。因此，确定和完善财政管理体制、明确各级政府的财政收支范围和管理权限，应成为我们修订《预算法》的基本任务之一。
完善财政管理体制，首先需要优化财政级次。当前，我国实行的是五级预算制，在各级政府当中，都设立了相应级次的预算。[18]这一模式层级过多，从而造成机构重叠、人员臃肿，财政养人过多不堪重负，而且明显降低行政效率，形成层层向上集中、层层对下截流的局面，在改革和发展的进程中其负面效应还有扩大之势。[19]而综览国外的实践，多实行三级预算管理，如在美国是联邦、州和地方三级预算，在日本为中央政府、都道府县和市町村。为构建有利于科学发展的财政体制，我们首先应简化我国的财政级次，修订《预算法》中五级预算制的规定，结合当前一些地方进行的“省直管县”和“乡财县管”模式的改革实践，探索建立“中央——省——市县”三级财政管理体制。
作为确定财政管理体制的主要规范，我国《预算法》还需规定各级政府收入划分的有关制度。现行《预算法》仅仅原则性地规定了我国实行分税制，对于中央和地方如何划分预算收入则未作明确规定，而是授权国务院进行规定。[20]我国1993年12月由国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》（下称《决定》）对于分税制财政体制改革的指导思想、具体内容和配套措施进行了规定，尤其是对中央与地方事权和支出的划分、中央与地方收入的划分进行了较详细的规定。《决定》将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。这种划分看似合理，实则存在两大问题。其一，《决定》在收入划分上，出于当时中央财政占比低的现实考虑，过多地向中央政府进行了倾斜，而对地方财政收入保障则明显不足，这从《决定》规定的分税制改革的指导思想中就可以明确看出；[21]在具体税种的划分上，向中央的倾斜也很明显。[22] 其二，通过国务院决定的形式对中央和地方的事权与财权进行划分，在立法上不够严肃，甚至有违反法律保留原则之虞。因此，在修订《预算法》时，应进一步明确分税制的指导思想、基本原则和具体内容，将前述《决定》的有关内容纳入立法之中，从而对中央和地方的事权、财权进行明确划分，同时对于“中央多分”的指导思想，应进行适度调整；而关于中央和地方收入与支出划分的具体办法，则应由当前“国务院制定，报全国人民代表大会常务委员会备案”，改为“国务院制定，报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准后执行”，以体现国家立法机关的权威。
此外，在修订《预算法》时还应增加有关“转移支付制度”的规定。因为，前述“分税制”解决的是中央和地方“如何分钱”的问题，这种收入的划分建立在地方各自区域内总体财政收入的基础上，但是由于我国区域经济发展不平衡，各地财政收入规模非常悬殊，为了实施国家宏观调控、促进基本公共服务均等化，就需要借由相关的制度调剂中央与地方、调剂各地区间的财力余缺，矫正财力与事权不匹配的问题。这一制度，便是财政转移支付。简言之，财政转移支付制度解决的是中央和地方之间、各级地方政府之间乃至于同级地方政府间“如何拨钱”的问题，其应属财政管理体制中的一个关键问题。但现行《预算法》及有关法律对这一制度却缺乏规定，这就使得转移支付资金的预算治理法律依据不足、转移支付秩序非常混乱。为加强转移支付法治、规范转移支付秩序，修订《预算法》时应于其中明确我国实行财政转移支付制度，规定转移支付的基本原则，并应明确要求将转移支付资金分地区、分项目编入预算。
在完善“分税制”和“转移支付制度”的基础上，修订《预算法》还应赋予地方政府发行债券的权力，以弥补地方政府财力的不足。如前所述，地方政府在我国的国家财力分配中处于相对不利的位置，“财权上移，事权下放”的问题在举债权力的配置上也表现为中央政府对这一权力的垄断，现行《预算法》在赋予中央政府举债权力的同时，对地方政府的举债行为则明确予以禁止。[23]这种规定虽然反映了立法者控制地方财政风险、实现地方财政平衡的努力，但在财力与事权没有得到合理匹配、地方收入来源没有得到充分保障的背景下，地方政府寻求民间融资、举债以解困局也就成了无奈之举，立法上禁令的落空似乎也成了势之必然。诚如有学者言：“公共债务与财政赤字系一体之两面，要抑制公共债务，必须先消弭财政赤字；然财政赤字只是政府预算岁出、岁入的加减后的余额，其并不含有任何的实质意义。如果以河川的污染为比喻，财政赤字就如同河川入海口汇集的污染物，其由河川的上游源头，经中下游的无数大、小支流，源源不绝的汇集而成，源远流长。要消除河川的污染，如果不能溯流而上，究本清源，根除污染，而只是去除出海口汇集的污染物，必然徒劳无功。”[24]因此，要消除过高的财政赤字及公共债务，就必须从预算政策的制定、各项收支活动的形成等“上游”着手进行“疏浚”，而不能简单地采取不列赤字、不发公债的“筑堤”式治理，否则必然是“治丝益棼”。具体到我国地方政府的举债问题上，虽然《预算法》对此作了明确的禁止性规定，但在支出压力不断增长、地方财政收入难以得到充分保障的背景下，地方政府举债行为屡禁不止、地方政府负债规模不断膨胀已成为不争的现实。[25]巨额的地方政府负债，没有表现为可以在政府预算中进行明确调整的公共债券，而多为通过投资公司、国有资产管理公司、担保公司举借的“隐性债务”。这些债务由于额度不明、关系不清，导致其难以监管、秩序混乱，从而埋下了有关的项目风险乃至系统性财政风险等隐患。为规范举债行为、方便监管、化解风险，同时也为对地方政府的财权进行相应的财力保障，我们应在《预算法》的修订中取消禁止地方政府举债的规定，明确赋予地方政府举债的权力，使地方政府举债行为显性化、规范化。
