二、影响风险议程设定的“溪流”

　　每一时刻政策议程的设定，都是问题溪流、政策溪流、政治溪流等溪流相互作用的结果，它们的汇合则将促使“政策之窗”的开启。[13]危机事件的欠缺、科学传播的迷失、对代际正义的忽视以及全球公共问题中的“搭便车”，都影响了气候变化“政策之窗”的开启。

　　（一）危机事件的欠缺

　　特定的风险立法与风险规制政策，往往由危机事件催生。[14]近年来，SARS事件推动了中国对公共卫生事业的重视，三聚氰胺等事件促使了食品安全监管的强化，张海超“开胸验肺”等事件促使我国《职业病防治法》修订纳入2011年全国人大常委会立法计划。“危机事件”和“危机时刻”的出现，有时会使得本来没有成为公共议程一部分的议题，变成当下公共议程的迫切要务；有时会让特定公共议题赢得来自更多方面的支持。

　　如桑斯坦所言，对于气候变化而言，缺少显在的事件来拨动公众关注的神经。[15]尽管在《中国应对气候变化的政策与行动——2010年度报告》[16]中指出，中国是一个易受气候变化影响的国家，气象灾害的异常性、突发性和局域性十分突出，也列举了多处遭暴雨袭击，多地高温突破历史极值的例子。但首先，这些示例不够具体，内容单薄；其次，很难从科学上说明这些示例是全球气候变化的结果；第三，即便这些示例是全球气候变化的结果，这些仍算不上危机事件，无法给受众以视觉的冲击和心灵的震撼。这也使得气候变化政策很难成为优先的政策议题。

　　（二）科学传播的迷途

　　桑斯坦指出，公众对恐怖主义的关注，“紧随电视播放恐怖主义相关新闻故事的频率而上下浮动。”[17]在中国，近年来公众对食品安全、药品安全、矿山安全等领域的关注，以及所形成舆论对规制机构的压力，很大程度上也是传媒强调的结果。[18]

　　如布尔迪厄所云，“血和性，惨剧和罪行总能畅销。”[19]随着中国二十世纪九十年代以来新闻体制的次第转型，新闻媒体日益注重选择具有轰动效应的新闻题材，将对危机事件和大灾难的报道奉为赢得市场的“法宝”。新闻媒体更倾向于报道诸如有毒有害食品、假冒伪劣药品、矿山矿难等多少有些“悲情”色彩的事件，而全球气候变化议题具有太多的专业性，每每令新闻媒体望而却步。

　　中国的气候变化研究近年来虽然逐步走上快车道，但气候变化研究仍以从事相关自然科学研究的高等院校和研究机构的人员为主，如何将气候变化领域的“行话”转化为能为媒体和公众所接受的语言，其间还欠缺这样的“冰人”。而记者作为“一英里宽，一英寸深”的通才而非专才，或选择不去报道气候变化这类专业议题，或只是以“观光客”的状态对其进行浮光掠影的报道。媒体在科学传播领域的缺位、错位与不到位，也使得诸如气候变化之类的政策议题，无法成为风险规制的优先考虑事项。