风险认知与议程设定——评桑斯坦著《最差的情形》
宋华琳
【关键词】风险认知；议程
【全文】
在2011年3月5日温家宝总理于第十一届全国人民代表大会第四次会议所做的《政府工作报告》中，有多处论及“气候变化”，指出要“积极应对气候变化”，“建立完善温室气体排放和节能减排统计监测制度”，“加强适应气候变化特别是应对极端气候事件能力建设”。但气候变化政策问题似乎很难成为会议讨论和媒体报道的热点或焦点。
几乎与此同时，重庆市公安局局长王立军在第十一届全国人民代表大会第四次会议上，联合来自12个省（区、市）的439名代表，共同提出了《关于制定＜中华人民共和国食品、药品安全犯罪法＞，以严刑峻法惩治食品、药品领域严重犯罪的议案》。这是1983年以来，有据可查的联名代表人数最多的单项议案。其中心思想是“严刑峻法杀无赦、倾家荡产一场空”，通过严刑峻法来规制食品药品安全。[1]
中国在同时面对气候变化、食品安全等风险，但为何气候变化政策似乎总是难以成为公共政策的优先议题？这涉及风险认知与政策议程设定的关联。美国长期致力于将行为经济学、认知心理学应用于法学研究之中的桑斯坦教授，[2]在所撰写的着作《最差的情形》[3]中，以气候变化领域为例证，分析了在风险规制政策议程设定中，所遭遇到的直觉与分析、反应过度与风险忽略等问题，分析了议程设定与全球政治、代际正义的关系。这对于中国风险规制领域的议程设定和规制改革也具有重要的启示意义。以下笔者将结合中国气候变化、食品药品安全等领域的具体实践，对桑斯坦教授的理论予以尝试性的梳理和阐发。
一、公众对风险的认知
人类思维存在直觉思维系统和理性思维系统，直觉思维系统更多来自人们无意识的、不自觉的感性反应；而理性思维系统更多是有意识的、以规则和演绎为基础的理性反应。[4]直觉思维可能带来认识偏差，更具体而言，可得性启发、概率思维以及情绪效应等因素会直接影响风险认知和风险决策，
（一）可得性启发
可得性启发是人们决策中经常采用的一种直觉，指决策者通常会依据一些容易想起来的事例来判断一种类别出现的频次或者事件发生的概率。如果公众容易想起相关的代表性事件，在脑海中容易浮现出相应的直观画面，那么就更有可能对相关风险感到恐惧和担心。[5]桑斯坦指出，正是因为消费者容易想象出氟利昂增加了公众患皮肤癌的几率，容易想象出南极上的臭氧层空洞，才更容易感受到臭氧消耗的风险。[6]
