论“国民经济与社会发展规划”相关行政诉讼
——一种社会权的中国实现方式
翟翌
【摘要】作为基本权利的社会权有不易实现之困。与西方自由主义
宪法不同，中国
宪法的社会主义本质决定了其有诸多社会权内容，且更应注意其实现。具有法定效力、内容明确、与个人有直接法律利害关系的低层级“国民经济与社会发展规划”是具有中国特色的社会权实现工具，与之相关的行政行为可提起给付类诉讼。此种诉讼的证明责任、判决形式具有与一般行政诉讼不同的特点。原告除有符合起诉条件的初步证明责任外，还需负担“直接而确切的因果关系”证明责任。具有特殊内涵的法院“答复判决”不仅可避免司法权不考虑财政压力过度干预行政权的后果，还可激发以人大审议为核心的政治过程。
【关键词】国民经济与社会发展规划；行政诉讼；社会权；证明责任；答复判决
【全文】
一、引言：社会权实现之困
在2004年宪法修正案中，我们庄严的在宪法写入：“国家尊重和保障人权”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”等条款，其中的“保障人权”含义为：“对于那些需要国家干预才能实现的权利，如受教育权、就业劳动权等，国家不仅不能侵犯，还需要以政权的力量采取积极有效的措施保证其实现。所以，‘保障人权’是为国家设定了积极义务。”[1]在传统公法理论上，基本权利可分为自由权和社会权两大部分。自由权作为消极权能为主导的权利，不仅得到各国宪法确认，各层级立法也对其进行严密的保护，是一种“看得见摸得着”的实效权利；与之相反，由于社会权的纲领性质，其实现存在很大的困难。今日中国，社会转型阵痛造成的公民社会权渴求比西方国家更为迫切，不能将社会权的不宜实现视为理所当然。社会权在社会主义宪法中具有更为重要的地位，因为：“社会主义宪法理论中，基本权利从来不是，或者说主要不是防御国家侵害的工具。社会主义宪法最为重视的基本权利的功能应该是‘受益权功能’，最为重视的国家义务是国家的积极义务，从社会主义国家宪法的规定来看，公民的基本权利是以劳动、休息、生存、受教育权等社会经济权利为核心内容的（如苏联1936年宪法），这种权利构造强调的是国家帮助和促进公民权利实现的积极义务，与资产阶级宪法将自由权作为最核心内容而格外强调国家的消极义务是不同的。”[2]因此中国社会主义宪法不仅应尊重基本权利的消极面相，更应注意积极权利的实现，社会主义国家也更依赖社会权的实现以“通过权力启动合乎人们期望的政府功能，满足人民的需要并赢得公民的合法性认同。”[3]由于社会权的纲领性，公民一般难以仅因宪法上的社会权条款，就可向法院提起对国家的诉讼而获得支持。往往只有在立法机关将宪法上的社会权细化为立法后，公民的社会权才可能获得保护，政府也有裁量权来决定实现社会权的具体方式。这是考虑到社会权的保护需要政府财政开支、国家的负担须具有明确性等因素，而且如果法院仅以宪法上规定的社会权为由即干预行政职能，有可能导致司法权恣意凌驾于立法权之上，违背权力分工原则。在德国宪法史上，“魏玛宪法以其社会权条款数量之庞大、社会权种类之完备、性质之明显而成为20世纪宪法之典范。”[4]虽然它规定了较多社会权，但由于德国近代以来的法律实证主义和立法绝对主义之传统，且政府也无法提供足够的财政支持，特别是无法提供充足的司法救济，魏玛宪法规定的极为精彩的社会权几近沦为摆设。考虑到社会权实现艰难，二战后德国基本法“放弃了社会基本权的提法，而采用了‘社会法治国家’这一不能直接证立个人请求权的表述。”[5]美国宪法也未明确规定过多的社会权。而中国宪法作为社会主义宪法，对社会权的规定则较多：不仅在总纲部分的14条、19条、21条、22条、23条、26条等有所体现，也在第二章公民基本权利义务中的42条、43条、44条、45条、46条、47条等做了规定，可见社会权的实现任务，在中国更为艰巨。要将纲领性的社会权转化为现实的权利，无论在西方还是中国都是一个具有挑战性的难题。本文将立足于中国法律体系资源，以全国、省、地级市、区县四级的“国民经济与社会发展规划”（以下简称“规划”）为研究对象，探讨其相关行政诉讼问题，提出一个基于此的实现社会权制度框架。
