二、“国民经济与社会发展规划”的性质

　　（一）“国民经济与社会发展规划”的内容及定义

　　我国《宪法》规定全国人大的一项重要职权是：审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告。全国人大常委会则可在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划在执行过程中所必须作的部分调整方案；而在地方，从中央到县级地方各级人民大表大会都有权制定辖区内的经济与社会发展规划，《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》还规定各级人大常委会有权决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划进行变更。根据十二五纲要：“阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”确定的主旨，各级国民经济与社会发展规划内容主要包括：权利保护、经济发展、产业政策、重大工程、区域合作、城乡统筹与协调发展、教育文化和人力资源建设、资源与生态环境建设、基础设施建设、体制改革、政治民主建设、法制发展等方面，其中包含较多的社会权内容，其细致程度也逐级具体化。 笔者认为“国民经济与社会发展规划”可定义为：宪法和法律赋予县级及以上人大依职权制定的，以明确各级政府工作职责和具体目标、引导公民和相关市场主体行为为主要目的，以经济调控、社会管理、权利保护和公共服务等为主要内容，具有法定效力的法律文件。

　　（二）“国民经济与社会发展规划”的法定效力

　　我国原将“规划”称为“国民经济与社会发展计划”，十一五起，改名为“国民经济与社会发展规划”。在计划经济时代，由于采取指令性计划手段管理经济，各级“国民经济与社会发展计划”具有高度权威性和法律约束力。虽然改革开放后实行社会主义市场经济体制，但我国并非西方经典自由主义意义上的市场经济，而是在国家宏观调控下的市场经济，“规划”中部分内容依然具有重要影响力。在中国传统的宪法学理论上，人民代表大会职权主要分为：立法权、决定权、监督权、任免权四项。所谓决定权，即人大决定重大事项的权力。一些学者认为，审查和批准“国民经济和社会发展规划”属于人大决定重大事项的内容，故该项权力应该是“决定权”。[6]人大同时具有“国家权力机关”和“国家立法机关”的双重地位，笔者认为其行使审查和批准国民经济和社会发展计划时体现的权力是作为“立法机关”的权力，而非“国家权力机关”的那种修改宪法、宪法监督的权力。[7]这种四分法只是一种对权力“内容”上分类，从载体上看，无论是“立法”或“决定”，都是国家权力机关作出的具有立法效力的“行为”，本质上都是立法权的体现。以全国人大为例，“宪法第62条对全国人大职权作了系统规定。这条规定授予全国人大的15项职权所涉及到的事项，凡有必要都能以法律的形式加以调整。”[8]而在全国人大常委会那里，“宪法67条规定全国人大常委会行使21项职权。行使这些职权如需藉助法律的作用，全国人大常委会便可以在这些职权范围内制定法律、实行立法调整。这些职权涉及的事项包括……（2）国民经济和社会发展计划。”[9]在地方，虽然各级“规划”不是法律或地方性法规，但因其行使的是宪法赋予的权力，因此也是一项具有法定效力的行为，而且这也体现了各级人大作为地方权力机关所拥有的处理当地事务的权力。在我国人民代表大会宪政制度下，应对“实质意义上的法律”做广义理解，经过各级人大依宪法批准的“规划”具有法定的实质效力。因此虽然关于“规划”的“决议”本身并不具有实体性规范内容，但它是对已有“规划”批准与确认的法律文件。

　　（三）“国民经济与社会发展规划” 与“行政计划”之区别

　　要认识“国民经济与社会发展规划”的法定效力，还需将其与“行政计划”相区分。“行政计划，又称行政规划、行政设计，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事前制定出计划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。”[10]作为一种新兴行政活动方式，近年来“行政计划”成为行政法学研究热点。然而由于很多学者未将“行政计划”与“国民经济与社会发展规划”区分，并将后者视为前者的一种[11]。这使得“国民经济与社会发展规划”自身性质及其本应具有的重要学术价值湮没于对“行政计划”的热烈讨论中，几乎默默无闻。笔者认为，“国民经济与社会发展规划”与“行政计划”具有重大差别：1.制定主体不同，“国民经济与社会规划”是由作为权力机关的人民代表大会批准和审议的，而“行政计划”只是由行政部门所形成的。2.依据和效力不同。人大批准和审议“国民经济与社会发展规划”是宪法所赋予的职权，因而其中的约束性指标具有法定效力；而“行政计划”则没有这样的宪法赋权，并且“行政计划”还分为对内和对外两种不同类别，仅对内产生效力的行政计划是一种行政事实行为[12]；3.程序不同。“国民经济与社会发展规划”从编制到人大审议形成和调整，具有严格的法定程序，而“行政计划”则不必然具有这种严格的法定程序[13]，该特点尤其体现在内部行政计划中；4.内容不同。“行政计划”包括的主要内容是内部一些工作计划和某些对外产生影响力的行政事务，而“国民经济与社会发展规划”所包括的内容不仅包括一般行政事务，还包括了其他内容，尤其有更多的社会权保护内容；5.救济不同。目前对于行政计划相关行政行为的可诉性，是世界各国的做法并不相同[14]，我国对行政计划相关诉讼和赔偿的理论探讨和实践也刚起步。本文认为，“国民经济与社会发展规划”具有比“行政计划”更高的法定效力，部分明确性内容的相关行政行为可请求法院予救济。