善治视野下的社会管理创新
杨春福
【关键词】社会管理；创新
【全文】
2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2009年底，中央政法委将社会管理创新与社会矛盾化解和公正廉洁执法列为“三项重点工作”。社会管理创新成为当代中国社会建设的重要内涵，也是摆在理论界和实务界面前的一项重点工作。
一、善治的兴起与旨趣
“人类对善治的关注与人类文明本身一样历史久远。”[1]尽管如此善治理论的兴起主要还是从上世纪80年代末期开始的。当时，由于政府管制的失灵，全球性的治道改革风起云涌，发达工业国的政府、多边和双边的援助机构、国际研究机构以及一些国际非政府组织（INGOs）明确表示出了对善治实践进行研究整理的兴趣，因此，善治理论即是在此背景下成为社会、政治和民族等主流话题的一部分。[2]
从逻辑上看，要对善治的内涵和旨趣加以把握，首先应当了解治理的基本概念。西方学者认为：“治理一词表达了这样一种理念，即政治舞台不再由国家或政府所独占，而是包含了民族国家之内和之外的由许多相互交织的社会实体和机构实施的有关规则制订、监督和执行的集体过程。治理不仅仅是指以正式权威为后盾的政府机构和决策，而且也包括在公共领域内运行的非政府组织，它们日益卷入决策以及政策的执行和监督之中。”[3]由此可以看出，治理的概念体现了如下几个基本的理念：首先，治理不是单向度的权力行使，而是国家、政府与公民、社会之间的交流互动过程，政府只是治理的众多参与者之一；其次，治理的过程应当透明和公开，亦即通过非政府组织的参与，使得决策过程透明公开化，以此确保治理的正当化；最后，治理的过程是一个承载所有人利益诉求和价值取向的博弈过程，通过合理的截取、理性的表达及制度化的保障以确保个体利益的最大化。
善治是治理的上位概念，是优化了的治理类型，是对治理的进一步完善和提升。关于善治的基本概念，不同的机构和群体都曾对其作出过定义或给出一定的描述，可谓众说纷纭。例如，世界银行认为“善治可概括为可预见性、开放和启发性的决策（即透明的过程）；充满着敬业精神的政府体制；对其行为完全负责的政府执行机器；参与公共事务的强大公民社会，以及所有法治下的行为。”而欧盟认为：“善治是在一个坚持人权、民主、法治的政治和制度环境下，为达到公平和可持续发展而对人、自然、经济和财政资源进行的透明且负责任的管理。它要求在公共权力层面有明确的决策程序、透明且负责任的制度安排。在管理和分配资源过程中有法律的权威，并能加强能力建设来制定并采取措施，以防止和抗击腐败。”人权高级委员会办公室认为，对“善治”的真正检验是，在实现公民的文化、经济、政治和社会权利方面，为人权目标所做的努力程度如何。而民众观点则认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是“善治”。[4]
