论行政主体防灾减灾义务的法律构建
陈书笋
【摘要】国家“十二五”规划提出了加强“防灾减灾体系建设”的任务。在进行防灾减灾体系建设时，比较容易忽视的就是对行政主体的防灾减灾义务的规定。而行政主体防灾减灾义务的履行程度是衡量行政主体管理水平的重要指标，从这一角度来讲，对行政主体的防灾减灾义务进行法律构建具有积极的理论和现实意义。通过对行政主体承担防灾减灾义务的法理基础、防灾减灾义务的范畴等的探讨，进一步提出行政主体防灾减灾义务的法律构建框架。
【关键词】防灾减灾；义务；法律构建
【全文】
随着灾害对人类危害的不断扩大，人们越来越认识到只有制定完善的法律，利用法律的强制性和规范性才能做好防灾减灾工作。现阶段，我国防灾减灾法治工作中最容易忽略的就是如何规制行政主体的权力、保障公民的权利问题，要平衡好两者的关系，就需要对行政主体的防灾减灾义务进行全方位的法律构建。
一、行政主体防灾减灾义务的法理基础
在防灾减灾相关问题的研究中，多数学者都会理所当然地将防灾减灾的义务主体确定为行政主体。但是，很少有人深入讨论行政主体在防灾减灾工作中承担这一义务的法理基础问题。我们认为，任何制度的设计和安排从根本上都存在其法理基础，将防灾减灾的义务课予行政主体自然也不例外。行政主体作为防灾减灾义务的当然承担者，其法理基础可从以下几个方面得到论证。
(一)防灾减灾是公共行政的组成部分
公共行政是指“为了公益目的，由享有国家公共权力的机构或人员，在公民广泛参与及制约下，对公共事务所进行的具体管理活动”{1}。早在1938年，德国学者福斯多夫就明确指出:生存照顾乃是现代行政的任务{2}。在该理念的支配之下，国家为确保每一个人过上人一样的生活而向公民提供的给付，为行政相对人的进一步发展提供良好的条件，就不再是一种恩赐而是一种法律上的义务。因此，国家作为给付主体，增进公众福利、提升公众生活质量，已成为其责无旁贷的职责。正如美国学者珍妮特所言:“就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同利益……，从根本上来看，无论是就他们而言还是对我们来说，真正重要的不是我们所做的工作多么有效率，而是我们怎样促进了大家生活水平的改进。”{3}我国有学者也指出:“公法不再是因某个享有命令权的，并有决定在一个特定领域之内个人与群体之间相互关系(将之作为一项以其臣民为对象的主权事务)的主权者来加以执行的大量规则。……政府活动的一项规则就是有义务以避免产生任何混乱的方式来组织和支配公共行政。”{4}从以上阐述来看，防灾减灾无疑属于公共行政的范畴。在灾害面前，任何国家的政府作为社会管理者和合法化的化身，对预防、控制、消除灾害以及维护与维持社会秩序的良性发展具有不可推卸的职责。“灾祸对于我们思想影响相对来说是短暂的，灾祸仅限于在相对小的制度变革上发生作用，但……一个惊恐的和受挫的社会不是真正的重大变革能够扎根的地方，除非抢救时期有周密的准备和明智的行政管理。”{5}可见，政府在防灾减灾中扮演着重要角色。而且，公众对政府的信任程度和政府在公众中的形象定位是建立在政府应对灾害的效果上，政府在灾害中的积极作为和应急管理能力，是一个责任政府取信于民的关键所在，也是考验政府的一项重要指标。灾害中的应急管理能力应成为政府必备的行政能力之一，并且应成为政府的首要行政能力。这就决定了行政主体在防灾减灾过程中作为义务承担者的地位。
