(二)防灾减灾的受益人是行政相对人
翁岳生先生曾经指出:“在论及权利义务关系时，首先触及者，即为权利。基于民主宪政以人权保障为标榜之事实，人民之权利更为重心之所在。由于系行政法关系，而行政法为公法之主要部分，故通说即以人民之公权利为讨论之起点。”{6}从翁先生的这一论点中我们可以得到如下结论:行政法律关系中的起始问题应是行政相对人的公权利问题。因此，要揭示行政主体在防灾减灾中承担义务的法理基础，就必须研究行政相对人的公权利问题。行政相对人的一个重要的公权利就是受益权，所谓受益权是指“行政相对人个体在具体的行政法律关系中所享有的一项可获得某种利益的积极的私人公权利，其指向的对象是掌握国家公权力的行政机关和根据法律法规授权行使行政权力的组织”{7}。从这个概念中可见，行政相对人是受益权的享有者，而行政主体则是促使受益权得以实现的义务承担者。关于这一问题，有学者认为行政主体义务在行政法中的地位存在一种反证模式，“即一国法律虽然没有明文规定行政机关有某种义务，但是，公民的相关权利决定了它必然有相应的义务，反之，行政主体承担的义务也就成为了公民的权利。”{8}换句话说，行政主体义务可以用来证明行政主体的职权范围以及行政相对人的权利范围。按照上述论点我们可以作出这样的推断，在防灾减灾过程中，行政相对人作为权利的享有者，有要求保护自己的人身财产安全的受益权;而作为一种互相反证的关系，行政主体在防灾减灾过程中，自然要承担保护相对人人身财产安全的义务[1]。
(三)防灾减灾关系由行政法进行调控
卢梭曾经提出:“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤销他们，对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题，而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。”{9}从委托关系的角度来理解，毫无疑问“所属主体”人民是委托者，“行使主体”国家机关及其公务人员是被委托者，公共权力的行使主体始终不能超越委托范围而任意行为，更不能在行使委托权的时候损害委托者的合法利益。行政权从一开始产生，就是以国家管理及社会公共利益为目的，服务于民众利益是国家机关及其工作人员的义务，义务性是其根本特征。就行政相对人而言，个体的权利和自由，不能脱离遭遇灾害的现实而超越公共利益去实现。因为公共利益与公民个人利益在总体目标上是一致的、统一的，但由于公共利益的公共性、共享性特点和公民个人利益的个体性、独享性特点存在本质上的差异，常常使二者呈现出不和谐、矛盾甚至对抗的局面。常态下的社会关系如此，发生灾害的状态下更是如此，这就决定了在灾害面前，与公民个体的利益相比，公共利益更为重要，处于优先保护的地位，处于个体的个人利益不能违背社会的公共利益，公共利益的实现是公民个人利益实现的前提。不仅如此，公民还应通过自己的行动(以作为或者不作为的方式)参与到维护公共利益的行列中，这不仅是最终实现其自身利益的需要，更是公民对社会应尽的责任。在防灾减灾工作中，“要确定并调整行政主体和行政相对人的权利义务关系，最好的途径就是通过行政法的调控来实现，这已经成为行政法学研究中越来越重视的研究领域。”{10}而且，在这一行政法调控中，委托者(即行政相对人)在大多数情况下处于受保护的地位，而行政主体作为公权力的被委托者，搞好防灾减灾工作是其义不容辞的责任。
