五、建立有效的征管程序制度
近20年来，为配合税制改革，OECD成员国推出了一系列税收征管改革，形成了与综合所得税制相适应的个人所得税征管制度，包括累计源泉扣缴制度、非累计源泉扣缴制度、预填申报制度和完全自行申报制度等四种类型。[31]其中，采用得最为普遍的是累计源泉扣缴制度，其做法是雇员需要向雇主提供自己可以享受税前扣除的各种权利；雇主据此就雇员年度内累计实现收入和可扣除费用，计算出累计应税所得和应纳税款；用累计应纳税款减去以前各期已经缴纳的税款，确定本期应扣缴的税款。在累计源泉扣缴制度下，如果雇员仅从一处取得劳动所得，雇主全年扣缴的税款基本上等于纳税人年度内应缴纳的税款，所以税法通常并不严格规定纳税人一定要进行税务登记并在年底进行自行申报。雇主会按年或分期向税务机关报送其向雇员支付的所得和扣缴税款等方面的信息，雇员通常没有信息申报义务。当前我国征管改革滞后、征管条件不具备被认为是个人所得税改革的主要障碍，由于累计源泉扣缴制度充分重视源泉扣缴并减少了汇算清缴工作量，较好地处理了源泉扣缴、自行申报和信息报告三者之间的关系，值得我国借鉴。因此，我国个人所得税征管程序制度建设的目标，应当在总结借鉴国内外征管改革经验的基础上，实行源泉扣缴与自行申报相结合、以源泉扣缴为主的征管模式。
（一）健全源泉扣缴制度
支付单位的代扣代缴制度，具有从源头上控制税源、征收成本低、征管效率高等优点，是各国普遍采用的最为主要的征管手段，我国也积累了丰富的源泉扣缴经验，应当进一步完善现行的全员全额扣缴明细申报制度。[32]凡是能够实行源泉扣缴的所得都要尽可能采用代扣代缴方式，例如对工薪所得实行累计源泉扣缴制度，以纳税人累计收入减去累计扣除计算累计应纳税所得额，乘以年度税率再减去上一期累计缴纳的税款，确定本期应扣缴的税款；工薪所得以外的综合所得，按照一定的预征率（中间税率）代扣代缴个人所得税。累计源泉扣缴可以避免因为纳税人年终不主动自行申报纳税带来的税款流失。在价值取向上，源泉扣缴应注重效率，例如可以只允许进行基本生计费用扣除，这样就增大了预征基数，有助于防止逃税和促使其年终申报。对于不适用源泉扣缴的所得，纳税人应当在取得收入的同时有义务分期向税务机关预缴税款。
（二）实行自行申报制度
实行综合与分类相结合所得税制以后，在重视源泉扣缴的同时，对综合征收所得，必须结合实行自行申报制度，因为源泉扣缴只是初步确定了纳税人的应纳税额，纳税人最终税收负担是由年终综合申报确定的。在年终综合申报中，应当充分归并综合征收所得，全面考虑各项费用扣除，以凸显公平价值。自行申报包括日常自行申报和年终综合申报两类，日常自行申报是对不适用源泉扣缴的所得适用的申报制度，年终综合申报是根据纳税人年度综合收入计算纳税，以弥补源泉扣缴和日常自行申报的不足。考虑到年终申报对征纳双方提出的要求比较高，可以规定对具备一定条件的纳税人（如综合收入在一定标准以下或者只从一处取得收入）不进行综合申报。另外，通过利益机制诱导纳税人主动申报，如费用扣除、获得退税、加大处罚等。
（三）建立个人收入信息监控制度
如何提高收入透明度，有效监控个人涉税信息，是个人所得税征管改革的基础环节，成为征管程序制度立法的重要内容。（1）建立纳税人纳税号码制度。我国可以考虑采用居民身份证作为纳税人的个税纳税号码，归集纳税人的基本信息、收入信息和纳税信息，实行单一账号管理。（2）建立支付方信息报告制度。为解决征管中的涉税信息不对称问题，应当在法律上设定支付方的信息报告义务，支付方向纳税人支付收入并代扣代缴税款以后，应向税务机关报告纳税人的明细收入及扣税信息，并应在支付收入或纳税年度结束后的一定期间内，为纳税人开具收入及扣税情况的证明。（3）建立税务与银行等第三方信息交换和共享制度。加强涉税信息采集管理和征税协作，加快建立税务与银行、工商、公安、房地产、证券、社会保障、海关等部门的计算机联网，实现个人涉税信息的交换和共享。（4）加强对申报资料的稽核评估。为了提高涉税信息的真实性和有效性，应当建立纳税信息自动比对和处理系统，定期对扣缴和申报信息进行交叉稽核和评估，对虚假申报或不申报进行稽查处理。（5）大力推行非现金结算。严格控制现金交易，广泛推广使用信用卡，大额支付活动必须通过银行进行非现金结算（转账结算）。此外，要推进个人收入的完全货币化，取消或限制以发放有价证券、奖励别墅和出国旅游等形式支付工资。要严格财经纪律，打击地下经济，减少灰色收入。
（四）允许以家庭为申报单位
个人所得税的申报单位包括个人申报和家庭申报两种。家庭是纳税人生活和消费的基本单位，家庭申报充分考虑纳税人的家庭负担情况，有助于实现课税公平，也有助于防止家庭成员之间的避税；但实行家庭申报会影响税收的婚姻中性，产生“婚姻惩罚”或“婚姻奖励”，家庭申报对征管的要求更高。个人申报在征管上更容易操作，不会对婚姻中性产生干预；但由于不能充分考虑纳税人个人家庭情况，引起税负横向不公平，也容易产生避税。此外，申报单位的选择对劳动供给也会产生影响。在实践中，各国都是根据本国情况，选择或调整其申报单位。我国税收对婚姻和女性就业的影响较小，为了更好地发挥个人所得税公平分配的功能，我国应当采用以个人申报为主、家庭申报为辅的方式，即允许纳税人选择采用家庭申报，在取得收入时分别预征税款，通过年终汇算清缴实现按家庭计税。考虑到我国的家庭结构，为减轻征管障碍，应当只允许采用夫妻联合申报一种形式，暂不允许采用其他家庭申报形式。[33]
