【作者简介】
张群，中国社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士。
【注释】本书所说的决策制度，主要指中枢决策机构的工作制度，包括公文的处理、会议的召开、重要决策的实施（所谓“办文、办会、办事”）以及最高领导人的办公形式等内容。杨尚昆、张友渔等也是这样指称的。分别见《杨尚昆日记》（中央文献出版社2001年版，1949年3月4日条，1954年4月27日条等）、《张友渔文选》（法律出版社1997年版，第619页）。
翁岳生：《法治国家之行政与司法》，台湾元照出版公司2009年版，第275页。
参见应松年：《中国行政程序法立法展望》，载《中国法学》2010年第2期。
有关理论探讨参见王锡锌、章永乐：《我国行政决策模式之转型---从管理主义模式到参与式治理模式》，载《法商研究》2010年第5期；朱福惠：《政府决策程序法治化研究》，载《厦门特区党校学报》2007年第4期。
《重庆市重大决策程序规定》（2006年）；《天津市人民政府重大事项决策程序规则》（2008年）。上海市也已将研究制定重大行政决策程序规定列入该市依法行政“十二五”规划。
对《湖南省行政程序规定》（2008年）的法学分析，参见应松年、王敬波：《论我国制定统一行政程序法典的法制基础--基于现行法律规范体系之分析》，载《法商研究》2010年第4期。
这里的风险评估包括立法决策中早已采用的成本效益分析。最先采用这一制度的是美国。在里根总统发布的第12291号总统行政命令中，要求任何潜在经济影响每年超过1亿美元的行政立法案必须通过成本效益分析，并且只能制定效益大于成本的行政立法。英国《准备守法成本评估修正原则》、德国《联邦法律案注意要点》、荷兰《立法指导原则》、芬兰《法律规范法》、加拿大《联邦立法政策》等都规定了成本效益分析原则。详见周汉华：《变法模式与
立法法》，载《中国社会科学》2000年第1期，第101页。
关于中国行政程序立法的最新进展，参见《中国新闻周刊》2010年第17期的专题报道“程序治国”。
如《上海市重大行政决策程序研究报告》（《政府法制研究》2009年第3期）认为，重大行政决策事项大体可归为八类：一是政府立法和文件制定类事项；二是规划和计划类事项；三是财政资金安排、使用以及国有资产处置类事项；四是市场监管、资源利用与保护类事项；五是城乡建设、社会管理和公共服务类事项；六是应急类事项；七是行政机构改革和人员管理类事项；八是改革类事项。罗豪才在《重大行政决策程序应入法》（《中国社会科学报》2011年3月3日）一文中提出，我国重大行政决策包括经济发展中长期规划、重大自然资源开发利用、重大政策、重大管理措施、重大项目的出台、重大突发事件应急预案的制定和调整（不包括突发事件的应急处理）等。
如明代“票拟”程序规定：中外臣民所上一应奏疏，先进呈皇帝，经御览之后，发交内阁，由阁臣检阅内容，拟具办法，附以意见，以纸条墨书贴于疏面，进呈皇帝。如所拟当意，皇帝即以朱笔就所拟议批于原疏，然后发交各该衙门遵行。这和《
国家行政机关公文处理办法》（2001年1月1日起施行）中规定的收文办理过程（包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等）基本相似。
谢元鲁：《唐代中央政权决策研究》（厦门大学1987年博士论文），台湾文津出版社1992年出版。
白新良：《清代中枢决策研究》，辽宁人民出版社2002年出版。
赵志强：《清代中央决策机制研究》，科学出版社2007年版。
祝总斌：《略论中国封建政权的运行机制》，载《中西封建社会比较研究》，上海学林出版社1997年版。
张国刚：《唐代中央军事决策与军队领导体制论略》，载《南开学报》2004年第1期。
傅礼白：《宋代的章奏制度与决策》，载《文史哲》2004年第4期。
（美国）罗威廉《治水与清政府决策程序──樊口大坝之争》，载《安徽史学》1996年第3期。
张治安：《明代政治制度研究》，台北联经出版公司1992年版。
茅海建：《戊戌变法史事考》，三联书店2005年版。
有关宋代决策史研究可参看平田茂树：《日本宋代政治史研究述评》，载包伟民主编《宋代制度史研究百年》，商务印书馆2004年版，第40-63页。
聂崇歧：《中国历代官制简述》，载《宋史丛考》（上），中华书局1980年版，第204-230页。
《余英时文集》第二卷《中国思想传统及其现代变迁》，广西师范大学出版社2004年版。
廖伯源：《秦汉朝廷之论议制度》，载《秦汉史论丛》（增订本），中华书局2008年版。
劳干：《论汉代的内朝和外朝》，载《台湾学者中国史研究论丛：制度与国家》，中国大百科全书出版社2005年版，第139页。
严耕望：《论唐代尚书省之职权与地位》，载《唐史研究丛稿》，香港新亚研究所1969年版，第73页。
李治安：《元代“常朝”和御前奏闻考辨》，载《历史研究》2002年第5期。
郑天挺：《明代的中央集权、内阁与六部职权的消长》，载《及时学人文丛》，中华书局2002年版。
黄彰健：《论明史所记四辅官事--附论明初殿阁大学士之设置及东宫官属之平驳诸司启事》，载《20世纪中华学术经典文库：中国古代史卷》（下），兰州大学出版社2000年版，第32页。
邓之诚：《谈军机处》，载王钟翰《清史杂考》附录，人民出版社1957年版。
毛泽东曾经指出：“没有下面的意见与材料是不能指导工作的。”见《杨尚昆日记》1949年3月13日条，中央文献出版社2001年版。
《明太宗实录》卷八八，第1163-1166页。并请参看徐卫东先生《明代皇位继承中的监国》，载《明史研究论丛》第六辑，黄山书社2004年版。
《清穆宗实录》卷八，中华书局1984年版，第227-229页。并参看茅海建著《戊戌变法史事考》“政变前光绪帝与慈禧太后的政治权力关系”，三联书店2005年版。
《清实录》第60册第1201页。并请参看陈晓东《袁世凯组阁的法制意义》，载《历史教学》2005年第12期。
关于中国共产党和新中国的决策制度，不在本书考察范围，请参看王键英《中共中央机关历史演变考实（1921-1949）》，中共党史出版社2005年版，主要内容曾发表在《上海党史与党建》杂志；李海文：《中共中央书记处的由来及职权》，《党史博览》2006年第9期；李林：《中共中央书记处组织沿革与功能变迁》，载《中共党史研究》2007年第3期；《关于中央机构调整及精简的决定》（1943年）；《关于建立报告制度》（1948年），《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1992年版；《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》（1953年），《建国以来重要文献选编》第四册，中央文献出版社1993年版，第430页；《杨尚昆日记》，中央文献出版社2001年版，1954年4月27日条；《胡乔木回忆毛泽东》（增订版）“集中权力于中央，加强党的统一领导”，人民出版社2003年版，第517至519页；胡乔木：《中国领导层怎样决策》（1989），载《胡乔木文集》第二卷，人民出版社1995年版，第270页等。
具体情形可参见谢元鲁《唐代中央政权决策研究》和白新良《清代中枢决策研究》有关内容。
可参看石云涛《唐代幕府制度研究》，中国社会科学出版社1994年版；郑天挺：《清代幕府》，《中国社会科学》1980年第6期；朱东安：《曾国藩幕府研究》，四川人民出版社1994年版；尚小明：《清代幕府研究检讨》，中华文史网。
中国古代政治思想中也包含有丰富的民主思想，参看胡适《中国古代政治思想史的一个看法》、《中国文化里的自由传统》，载《胡适文集》第12卷，北京大学出版社1998年版，第178、682页；冯友兰《中国哲学与民主政治》、《中国哲学中之民主思想》，载《三松堂学术论文集》，北京大学出版社1984年版，第631、638页。
张先昌《中国古代的皇权与法律--以隋代前期为例的实证分析》（《法学研究》2009年第3期）以隋代前期为例，认为“中国传统社会有着较为完善的限制皇权的制度，也有着严格的立法和司法程序。隋代前期的历史典型地反映了这个特征。”“那种认为在中央集权君主专制条件下君主言出法随，任意赏罚，其权力不受法律约束的观点是不正确的。”这种观点似有待商榷。欲以隋文帝在位短短24年（581-604年）的时间，来洞窥长达数千年的中国古代社会，未免天真。在中国古代皇权与法律问题上，笔者认为吴于厪先生的观点更有说服力。吴先生通过中西历史的比较研究，认为古代中国之有君主专制，经历了一个演变的历史过程，非自有君权之始即已如此。在出现君主专制之前，有相当长的时期君权是受约束的，不是无限的，至少在原则上是这样。首倡君权高于法律者始自法家。吴先生当初撰写此文，目的之一是为了回应西方学者的“东方专制主义”论，仿佛专制是一个和中国历史相终始的怪物。吴先生的考察证明中国历史实际并非如此。参见《从中世纪前期西欧的法律和君权说道日耳曼公社的残存》（1957年），载《吴于厪文选》，武汉大学出版社2007年版，第307、453页。
例如唐代规定，不历剌史，不得任侍郎列卿；不历县令，不得任台郎给舍。明代在任用官员方面形成《官人则例》十五条，参见胡世宁（谥号端敏）《知人官人疏》，载《皇明經世文編》卷一百三十三。明末孙承泽《天府广记》卷十二评论说：“吏部之政，大约尽列端敏列款中。万历朝四名冢宰，陆公光祖、孙公钟、陈公有年、赵公南星，一切措施要不出此。至万历二十一年，孙冢宰丕扬始行掣签法，崇祯二年，王冢宰始用品级考，铨政坏而明衰矣。”
曾在清末吏部任职十九年的何德刚回忆初读《处分则例》和《大清律》时的感受说：“初读第一条便掩卷思之，曰这样情节，如此处置；若犯那样情节，又当如何处置？旋读第二条，而那样情节，便有处置之法，紧接而来，丝丝入扣，毫发不爽，可见当日字斟句酌，煞费删定，非仅一二人起草之功也。”参见平斋：《春明梦录》，载《<青鹤>笔记九种》，中华书局2007年版，第191页。
袁世凯还提出了监国摄政王载沣退位、进一步控制军队等要求。参见陈晓东：《袁世凯组阁的法制意义》，载《历史教学》2005年第12期。应该说，传统决策制度的瓦解还要早一些，至迟应从资政院的开院算起。资政院不但采取公开辩论、一人一票和多数决的议事方式，第一次打破了我国数千年来少数人甚至一个人决策的传统，而且明确规定，资政院对各衙门行政事件及内阁会议、政务处议决事件，可以咨请答复，行政机关无正当理由不得拒绝。参见李启成点校：《资政院议场会议速记录》，上海三联书店2011年版。
《清实录》第60册第196页。
《清实录》第60册第1201页。实录里还附录有“弼德院奏事章程”和“军咨府奏事章程”。
《清实录》第60册第1235页。
顾维钧：《顾维钧回忆录》第1册，中华书局1983版，第135页。北洋时期政府的具体决策情形，可参见该书第379页以下。
更多具体情形请参见唐在礼：《辛亥以后的袁世凯》（写于1961年），载杜春和等编：《北洋军阀史料选辑》上册，中国社会科学出版社1986年版，第103页。
冯友兰回忆，清华无论是教授还是学生，凡是开大一点的会，都照议事规则进行。清华学生会在请校长罗家伦辞职的时候，遵循议事规则，赞成议案的或反对议案的都有秩序地依次发言。这在当时是很少见的。参见《三松堂自序》，三联书店2009年版，第382、383页。
参见谢振民著《中华民国立法史》第九章第七节“立法院议事之规则”、《国民党政府政治制度档案史料选编》（安徽教育出版社1994年版）及各地的法规汇编（如《南京特别市市政法规汇编》初编，1929年版）。限于篇幅，此处不再详论。
见中国国民党党纲和《立法程序纲领》（中国国民党中央政治会议议决，民国二十二年五月三日送立法院）。但中央政治会议本身的决策水平却乏善可陈。曾任行政院政务处长的蒋廷黻自述参加中央政治会议的感受说：“尽管我对这一国家最高决策机构衷心尊重，但对这种徒具形式的议事程序也不禁好笑。第一，中政会的职掌大部分与行政院重复。第二，中政会人员讨论此等问题时，其了解程度远不如行政院人员。他们的经验一般的说都很差。第三，行政院起草提案的大部分人员都不能出席中政会，因此对提案没有说明、辩护的机会。”参见《蒋廷黻回忆录》，岳麓书社2003年版，第187页。
张瑞德：《详解蒋介石如何靠手令越级指挥前线部队》，《近代史研究》2005年第5期。位于南京的中国第二历史档案馆保存有许多就人事任命请命于蒋介石的报告和批示，参见《国民党政府政治制度档案资料选编》（上）第四部分《实际上的权力核心》，安徽教育出版社1994年版。
李剑鸣指出，从世界史的角度看，现代民主在制度设置上保留了许多君主制和贵族制的痕迹，特别是单一行政首脑、行政特权、选择性选举、分权与制衡体制、长期任职制度、终身任职的法官和密室决策的方式等，更是与民主的本义背道而驰，从而使民主变成了职业政治家的统治。古代民主的决策往往以辩论的方式进行，先辩论后表决，整个过程都是公开的。现代民主把决策活动从露天会场搬到了议会大厦，也进行公开辩论，且允许旁听与报道。但决策的许多内容和环节，特别是行政部门的决策，往往以国家机密的名义掩盖起来。在新生民主国家，行政主导和密室决策的现象更加盛行。参见李剑鸣《世界历史上的民主与民主化》，上海三联书店2011年版，第28页。具体到中国来说，自然也不例外，甚至可能更加复杂。参阅侯宜杰《二十世纪初中国政治改革风潮》，中国人民大学出版社2009年版。
