《上奏与召对》引论
张群
【关键词】上奏与召对
【全文】
一、决策、程序与法治
作为国家领导人行使权力的具体方式，决策制度是政治制度的重要组成部分，是政权建设的一项主要内容，体现着政治权力的分配和运行情况，也是职官制度的具体化、现实化、动态化。[1]如果说最高决策者是国家的大脑、职官制度是躯干的话，那么决策制度就是脉络，起着连接大脑和躯干、使国家机器正常运转的重要作用。因此，世界各国都将决策程序的科学化、民主化与制度化，列为政府改革和法治建设的重要内容。
第二次世界大战以后，各国盛行制定行政程序法，以保障民权，促进行政之效能。这极大地推进了决策程序的法治化进程。[2]1990年，中国《行政诉讼法》把“符合法定程序”规定为合法性行政行为三大要件之一，从此确立了行政程序法制在中国行政法治中的必要地位。[3]近年来，我国行政决策体制改革及法治化进程取得较大进展。[4]2006年，重庆市出台了我国首个地方性决策程序规定。[5]2008年，湖南省在行政程序法的框架下，对行政决策程序做了详细规定。[6]同年，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》（2008年），要求市县政府完善重大行政决策听取意见制度、听证制度、合法性审查制度、集体决定制度、实施情况后评价制度、责任追究制度等。2010年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，明确提出要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。[7]对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。2011年，国务院将《重大行政决策程序条例》列入年度立法工作计划。[8]
可以说，在当今中国，决策程序法治化的观念已经深入人心，对于决策程序立法的核心内容——哪些事项属于重大决策、重大决策必须经过哪些程序——在理论上也已达成一定的共识，[9]中国决策程序法制化处在即将取得重大历史性突破的关键时刻。
二、决策史研究的意义与现状
在漫长的历史长河中，我们的祖先运筹帷幄，曾经做出无数英明神武的伟大决策，如秦皇之一统六国、汉武之远击匈奴、康熙之收复台湾，即使置诸世界史册，亦毫不逊色。但同时，像宋人“议论未定，兵已渡河”的反面事例，亦非个案；明清“片板不许下海”的闭关锁国决策，更遗祸至今。今天的中国是历史中国的延续。不但历史上一些决策制度的遗迹仍然存在于现实生活中，[10]传统决策的规则和程序更在多个方面和层次上影响着今天的制度建设和实际决策。对于当前的决策程序立法来说，自然不应忽略历史的宝贵经验与教训。
在中国史学界，参照西方的决策学理论，总结中国古代的决策经验，一直是颇受关注的重要课题。在专题研究方面，谢元鲁《唐代中央政权决策研究》一书，从唐代中央决策集团、决策层次与方式的变迁、决策的依据和信息传达渠道、决策与行政效率的变化、决策的局限性与特点五个方面，考察了唐代的中枢决策情况。[11]白新良《清代中枢决策研究》从政权建设、中枢决策机构和决策程序的演变、决策的监察和落实、决策信息的输送、保存、整理、决策举例等几个方面，考察了从努尔哈赤到道光期间清朝中央政府的决策情况。[12]赵志强《清代中央决策机制研究》以翔实的史料特别是大量满文档案作为基础，追溯清代中央决策机制产生和发展的历史，探讨了金清时代中央决策体系的构成、特点及其演变过程，揭示了皇帝以及议政处、军机处、九卿等机构在此体系中所处的地位与相互关系，论述了君臣在中央决策中发挥的作用。[13]此外，还有一些专题论文，如祝总斌《略论中国封建政权的运行机制》、[14]张国刚《唐代中央军事决策与军队领导体制论略》、[15]傅礼白《宋代的章奏制度与决策》、[16]美国罗威廉《治水与清政府决策程序──樊口大坝之争》等。[17]
