第三，借助行政编制的平台，保有各种行政福利，这是具有中国特色的仲裁外利益诱惑。由于享有行政编制即可以在社会地位、财政乃至养老方面享有行政福利，[16]这形成了仲裁的民间化改革始终无法跨越的旧有利益格局。有观点指出：“仲裁机构体制改革涉及仲裁机构内部上下之间，仲裁机构之间，仲裁机构与行政部门之间，仲裁机构与仲裁员以及与未来的仲裁协会之间的关系和利益。”[17]因此，仲裁机构的行政化和民间化的两种倾向都将形成不同的利益分配状态，在现有的行政格局之下要推行民间化改革无异于一场利益“革命”。既得利益者当然会竭力维持或者深化现状，而那些未得利益者竟也想方设法挤进行政系统的行列，以期获得仲裁体制外的“不当得利”。

　　因此，在理解历史地形成的仲裁机构行政化的反常现象时，要注意分析行政化背后的优劣利弊，而不只是关注其中的弊端，以西非中，以今非古。[18]只有同情地理解仲裁机构行政化的时代背景，深入体会仲裁的时代处境，才能明白其背后的社会思潮与运动，针对仲裁机构的异化作出理性的反思与调整。

　　二、遭遇：仲裁机构的行政异化

　　中国仲裁机构生于斯、长于斯的文化语境具有绵实的行政底蕴，这使仲裁机构在设立与运作等方面有偏离其逻辑本性的变异，体现出中国特色。必须指出的是，中国特色并不是一种无原则的妥协，相反，它乃是一种本土化的要求，是纯粹理性与实践磨合的产物，蕴含的是一种更高程度的智慧即实践理性。但仲裁机构行政化的氛围已经时过境迁，特别是在中国融入世界的进程中，行政化的仲裁机构开始遭遇种种危机。

　　（一）仲裁机构的逻辑本性

　　仲裁机构的逻辑本性决定性地取决于仲裁的性质。尽管关于仲裁性质的论定仍然存在多种学说，[19]但是将仲裁定位为民间性的私力救济已是大势所趋。可从如下两个根本方面见证仲裁性质的民间本性。

　　第一，从功能定位的角度看，仲裁属于民间性救济机制。按照多元化解纷机制的布局来分析，无外乎两种类型的性质，即公权救济与私力救济。两种救济机制各有其不可替代的功能优势。仲裁救济机制的功能定位在于为当事人提供一种自主、自决和高效的选择路径，它的功能支撑是当事人的自决，它的功能目标则在于解纷的高效。因此，对于需要高效地裁决纠纷而对所谓的公正但可能付出高昂成本的解纷机制并不敏感的当事人来说，[20]仲裁的功能优势是公权救济无法企及的。公权救济无论如何进行改革，无论如何强调和突出当事人的自主、自决和自治，它都必须有一个关于公共秩序对于基本公平正义的底线考虑，而这个底线考虑在仲裁体制下可以仅仅满足于当事人的需要即可。也就是说，公权救济的公平底线是社会的平均线，而仲裁的公平底线只是当事人之间的平均线。只要这点功能优势无法为公权救济机制所兼容，那么以此为功能定位的仲裁机制便必然是游离于其外的私力救济。

　　第二，从权力生成的角度看，仲裁属于民间性救济机制。公权救济的权力起点在于公民的“公意”，因此可谓是最广义的公民意思自治，卢梭称之为社会契约。但仲裁救济机制的权力生成基础则端赖于纠纷当事人之间的“共意”，是纠纷当事人之间的小社会契约论。公意毕竟不等于共意，公意是天下大事，而共意则只是民间小事。诸如行政裁决与司法判决的力量渊源都在于公意，而仲裁当事人的共意与之截然有别。

　　（二）逻辑本性的行政异化

　　基于时势所限，我国仲裁机构的民间本性不可避免地发生了行政异化，这在当时被认为是“唯一正确的选择”。[21]由此便形成如下格局：“很多地方规定由政府法制部门‘归口管理’仲裁机构，给政府法制部门配置了包括仲裁机构的人员调配权、中层干部任免权、财务收支决定权、首席仲裁员的实际确定权等等权力在内的全方位管理权，把‘没有隶属关系’的法律规定改成了‘有隶属关系’的现状”。[22]简言之，仲裁机构建立方式的行政推进理路为行政意志和色彩的渗入提供了便利。扼要言之，仲裁机构行政异化之所以可能，主要在于其人事、财权与运作逻辑三大“命门”为行政机构所控制。

　　第一，人事任免方面，仲裁机构大部分人员属于行政人员或具有行政编制。据实证调查数据显示：目前“党政机关领导”在占50％以上的仲裁机构有相当数量。有的仲裁委员会主任由地方行政领导兼任，“政府办公会议”成员多是仲裁委员会委员，使仲裁机构事实上成了“二政府”。[23]不仅如此，在由一家仲裁机构联合一科研课题组对仲裁机构进行的专业问卷调查中，[24]调查结论表明，即便是专业性的仲裁机构对自身的定位，在观念上也压倒性地倾向于“行政性事业单位”。[25]

　　行政人员大量涌入并主导仲裁机构归根结底还是在于历史的需要。根据1995年仲裁法第10条之规定，仲裁机构的设立由相关政府组织有关部门和商会统一组建。国务院随后颁发了《国务院办公厅关于印发＜重新组建仲裁机构方案＞、＜仲裁委员会登记暂行办法＞、＜仲裁委员会仲裁收费办法＞的通知》（国办发[1995]44号），其主旨内容是要求“第一届仲裁委员会的组成人员，由政府法制、经贸、体改、司法、工商、科技、建设等部门和贸促会、工商联等组织协商推荐，由市人民政府聘任”。此后，有关部门又发文表示可以在仲裁机构中增加市台湾事务办公室与建设行政主管部门的领导。[26]因此，人事方面的行政化在于行政主导性的仲裁机构建设方略，而之所以会有此种建设方略乃是基于历史的需要。适时的历史需要行政机关对仲裁机构“扶一程”，但或许行政机关过于热情，又或者仲裁机构自身还缺乏坚强成熟起来的主客观条件，以至于行政机关在“扶一程”之后不得不继续“送一程”，送至今日竟然有欲罢不能的状态。