国家政权建设与基层治理方式变迁
于建嵘
【关键词】国家政权建设；基层治理
【全文】
随着市场经济的逐步确立，中国的多元社会格局日益显现，各种社会利益阶层和利益群体也不断涌现，尤其是经济发展导致了人们的参与愿望不断提升，这就需要政治参与的制度和机制有所调整，以便更好地满足各群体和阶层的利益表达诉求，适应新时期社会治理的需要。本章所涉及的国家政权建设、基层治理方式变迁、基层政权退化、信访制度改革与宪政建设，不仅是公民权利觉醒与公民社会成长的关注重点，也是国家有效治理如何实现的焦点问题。
（一）国家政权建设理论
晚清以来，中国的社会转型和现代化研究引起了中外学者的广泛关注，国家政权建设理论就是普遍流行于中外学者研究中的一个解释框架和分析工具。相关的研究成果涉及政治学、社会学、人类学、历史学、法学等诸多学科领域，产生了广泛的影响。
国家政权建设（State making或State building）是由查尔斯·蒂利（Charls Tilly）等西方学者从西欧近代民族国家的演进过程中提炼出来的重要分析框架。作为一个学术术语，它与人们日常生活中使用的政权建设概念有很大的区别，简要地说，“国家政权建设”就是指现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程，其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系。
在传统国家，一方面，权力分散于不同经济、社会和文化单位；另一方面，有限的国家权力并不能有效地渗透于社会，产生相应的权力效应。只有到了现代国家，权力的配置和运作才发生了重大改变：一是政治权力从各种经济、社会、文化等单位集中到国家，形成统一的“主权”；二是从统一的权力中心发散，政治权力的影响范围在地理空间和人群上不断扩大，覆盖整个领土的人口，渗透到广泛的社会领域。因此，现代国家的建构是一个政治权力自下而上集中和自上而下渗透的双向过程。由不同层级的国家机构构成的政权组织体系则是实现权力集中和渗透的必要条件。
张静通过对西欧现代民族国家构建过程的历史考察，深刻揭示出现代国家构建最根本的问题是国家角色的现代转型。张静认为，具有强大权力的现代国家其实都是完成了向公共服务角色的转换，与公民身份（citizen ship）联结在一起的结果。从这个意义上说，国家政权建设，并非只涉及权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家-公共（政府）组织角色的变化、与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化，以及公共权威与公民关系的变化。这些方面预示着，国家政权建设能够成功取代其他政治单位或共同体，成为版图内公民归属中心的关键，在于伴随这个过程出现的不同于以往的治理原则、一系列新的社会身份分类，不同成员权利和相互关系的界定以及公共组织自己成为扞卫并扩散这些基本原则、权利和关系的政治实体。在理解国家政权建设方面，这些方面代表的规范性意义十分重要。它的重要性在于，国家政权建设须以新的治理原则为基础建立政府组织，并用一系列制度建制支撑、规范它的服务。
在现代化进程中，国家总是试图加深并加强其对乡村社会的控制。杜赞奇认为，成功的现代国家政权建设应该包含两个方面的含义：一是国家权力对社会生活和经济生活各个方面的控制逐渐加强；二是在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。开始于清末新政的政权现代化建设到民国时期没能实现各级政府机构和人员的正规化与官僚化，而是走向了全面的“经纪化”。“赢利型经纪”对农村的掠取使很大部分资源未落到国家手里，而是进了这些人的腰包，导致了国家权威在乡村的缺失和农村社会精英的退化，从而导致了“国家政权建设内卷化”。
在中国，乡村社会的国家政权建设始于清末新政，展开于民国时期，其主要内容是建立合理化的官僚制度，使国家行政力量深入农村基层，加强国家对乡村社会的动员和监控能力。清末，在成文制度方面，地方政制相对稳定，国家行政权力的边陲是县级，官治和自治的边界相对清晰，其主要原因是，县政乡治体制能解决王朝对农村经济资源的索取。民国期间，地方政制最显着的变化就是行政权力从县级下沉到乡镇级，乡镇从地方自治单位成为了国家最基层的行政组织，其主要目的是，加强国家对农村社会的控制，以获取城市政治统治和实现现代化所需要的经济资源和政治资源。
