尽管“政社合一”的人民公社体制实现了国家对社会政治文化生活及其他一切领域的控制，但从具体的历史事实上来看，这种体制虽然曾努力使国家行政权力深入到农村的基层社会，但最终并没有能够实现乡镇以下的行政化。国家行政权力的一个显着特点是科层制，也就是“官职”的存在。在人民公社的人事制度中，这种科层制的“职官”就是“国家干部”。从衡山、湘乡、湘潭、长沙和醴陵五县人事编制资料分析，湘潭县在推行公社化的初期（1958年至1961年）大队长是由国家干部担任的。其他县乡（镇）以下的干部均未列入科层序列。如1959年衡山县共有干部编制3755人，分属于党群（169人）、政法（114人）、农林水（268人）、财贸（840人）、工交（362人）、文教卫（2002人），所有的生产大队干部均未列入编制。也就是说，无论生产大队如何必须执行公社的各项命令，但其身份并没有改变，生产大队还不是国家的行政机关。这也许表明，“国家控制农村的生产活动，但不希望承担过重的财政负担，而让集体来承担控制的结果”。
人民公社政社合一体制生成的基础主要有三个方面，即经济上的集体化，政治上的党政合一和文化上的权力崇拜。
第一，经济集体化是人民公社政社合一体制的经济基础。长期以来，学术界很少将经济集体化过程与乡村政治结构的演变结合起来思考。事实上，政社合一的公社体制是20世纪50年代集体化过程的必然结果。新中国成立后土地改革的基本取向是废除封建剥削制度，建立农民土地所有制。衡山县1950年9月开始进行农村土地改革，经过复查在1953年春天结束。在这次土改中，共没收和征收封建土地44.82万亩分给无地及少地的雇农、贫农，使地主占有的土地从土改前的人均6.57亩减少到土改后的1.17亩，贫农占有的土地从土改前的人均0.25亩增加到1.36亩，雇农从土改前的人均0.029亩增加到土改后的1.40亩。但是，由于农民土地所有制不能改变两极分化的情况产生，为引导农民走共同富裕的道路，各级党政积极引导农民成立互助合作组织。1951年冬，衡山县建立互助组50个，参加农户302户；1952年互助组发展到1568个，参加农户12771户。这种生产互助组织开始完全是以个体经营为基础，互通有无，互相帮助，共同使用某些牲畜农具，生产资料与收入全归个人所有，在劳动管理上采取以工换工或评工计分办法，秋后算账，多退少补，生产关系仍属私有制范畴。自从1953年起，各级党政在继续发展互助组的同时，开始引导农民将常年互助组转为初级农业生产合作社。这些初级农业社，土地、耕牛、农具归农户个人所有，土地随人入社，评定其常年产量，耕牛、农具私有私养公用，或由社付租金，或折价入社，分期偿还。社员参加劳动，评工计分。年终分配，全年收入，扣除当年农业税、公共积累、生产费用、耕牛农具租金与下年生产费用留成外，一般按“地四劳六”，或“地三五劳六五”或“地三劳七”、“地劳各半”等比例，分配到户。到1956年，衡山县这种集体劳动、统一经营的初级农业社达到了1504个，入社农户93221户，占全县农户总数的62.86%。到1955年冬，衡山县开始将初级农业生产合作社转为高级农业生产合作社。1956年4月，中共衡山县第三次代表大会决定当年在原有基础上组织98%左右的农户参加高级社。这种高级农业社的生产资料（小农具除外）全归集体所有，取消土地报酬，以社为核算单位，贯彻“各尽所能，按劳分配”原则。实行计划、劳动、财务、种植、产品、分配统一管理。社的全部收入，除去生产费用、上缴税金、集体提留（必要的生产基金、公积金、公益金），其余按投工、投肥情况分配给社员；投工占80％，投肥占20％。对鳏、寡、孤、独中的老小口实行吃、穿、住、烧、教、养“五保”。醴陵县在把原农业社的生产资料、公共积累和社员自留地、家庭副业及部分生活资料无偿收归公社所有的同时，还相继把原全民所有制的商业、粮食、金融、财政、邮电和大集体所有的手工业合作社都下放给公社统一管理。也就是说，在1958年实行人民公社政社合一体制之前，农村社会所进行的经济集体化，实际上已在实行一种与之相一致的乡村控制体系。从初级农业生产合作社开始，农村的经济组织在事实上已具备了一定的政治参与功能。特别到了高级农业社，集体经济组织已基本上掌握了农村基本的生产和生活资料，农民的附属性已基本上形成，实行更为严格和系统的政社合一体制的条件已经成熟。“由于人民公社实现了工农商学兵的结合，超出了单一的经济组织的范畴，而变为经济、文化、政治、军事的统一体，乡一级政权当然就没有单独存在的必要，必须同公社合而为一。”事实上，在这种集体经济模式的基础上，要生成其他诸如民主的乡村权力结构也是不可能的。比如，1962年9月，中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，人民公社的各级权力机关，是公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会。生产大队的领导人由大队社员代表大会选举。生产队实行民主办队，生产队的一切重大事情都由生产队社员大会决议。但这种具有国家权威性的制度安排，在当时的农村并不能得到切实有效的贯彻实施，其中一个重要原因就是公社体制的集体化经济并不支持这种“民主制度”。
