第三，对于确保我国行政规范性文件不致成为行政机关扩张与滥用权力的工具具有一定的意义。通过制定行政规范性文件或者非立法性规则，行政机关可以将许多执行层面的内容成文化、公开化。这不仅有利于公众了解行政运作的具体情况，而且有利于行政机关宣示未来的政策倾向，从而确保政策的稳定性。针对非立法性规则存在的不足，美国学者提出要为非立法性规则立法，试图利用法制手段来对非立法性规则加以拘束。虽然美国学者提出的相关修改建议并未获得美国国会的通过，但其中有关指导行政机关如何制定非立法性规则、非立法性规则如何获得法院支持与尊重的内容值得我们借鉴。当前我国对于行政规范性文件的立法则多以事后备案审查为主，制定程序也相对粗疏，需要进一步细化。另外，美国国会之所以未批准与非立法性规则相关的修改建议，重要的原因在于它担心在立法束缚行政机关能动性的同时司法又无力回应社会的变化，故而强调应充分发挥行政机关自我拘束的能力。[43]所谓自我拘束，就是指行政机关在制定非立法性规则时，应根据规制内容适当地引入成本收益分析、风险评估程序、公众参与技术等方式，从而增强拟制定规则的科学性与民主性。对此，我国的行政机关需要切实提高自我拘束的能力，从而防止行政规范性文件成为行政机关扩张与滥用权力的工具。
第四，在法律解释技术和行政规制能动性两个层面，对提升我国行政规范性文件的功效具有一定意义。我国法律语言的宽泛与模糊导致行政规范性文件正不断获得与法律共同治理的地位，行政机关经常可以突破法律而任意解释。而审查机关(行政机关或者法院)就行政规范性文件如何具体解释法律的判断标准究竟是什么，行政机关发挥行政规制能动性时如何能够保证行政规范性文件合法、合理等问题，均没有作出明确解释。这也导致行政规范性文件在运行中出现了诸多的问题，[44]并成为我国行政法治的难题。在破解这些难题之时，简单地呼吁将行政规范性文件纳入司法审查范围可能是钻火得冰。而借鉴美国的经验，则有助于我们寻找一条通往行政法治的捷径。瞻前回望，我们尚需要从多个方面努力，也就是说，我们不仅要强调法官的能力与实践，更要强调立法的严谨性，从而使行政规范性文件既贯彻法律解释的技术，又充分发挥行政规制的能动性。当然，即使是为行政规范性文件立法，也要考量法律解释与行政规制能动性之间的平衡，不可偏颇。
【作者简介】
高秦伟，中央财经大学法学院副教授、法学博士。
【注释】See Connor N. Raso, Strategic or Sincere? Analyzing Agency Use of Guidance Documents, 119 Yale L. J., 2010.
See William Funk, When is A “Rule” A Regulation? Marking A Clear Line Between Nonlegislative Rules and Legislative Rules, 54 Admin. L. Rev., 2002.
See Alcarez v. Block, 746 F. 2d 593, 613(9th Cir. 1984).
See Thomas J. Fraser, Interpretive Rules: Can the Amount of Deference Accorded Them Offer Insight into the Procedural Inquiry?, 90 B. U. L. Rev., 2010.
See Air Transp. Ass''n of Am., Inc. v. FAA, 291 F. 3d 49, 55(D. C. Cir. 2002); Appalachian Power Co. v. EPA, 208 F. 3d 1015, 1020(D. C. Cir. 2000).
See Shalala v. Guernsey Mem''l Hosp., 514 U. S. 87(1995).
See Cent. Tex. Tel. Coop. v. FCC, 402 F. 3d 205, 214(D. C. Cir. 2005).
See Health Ins. Ass''n of Am. v. Shalala, 23 F. 3d 412, 423(D. C. Cir. 1994).
See Chevron U. S. A., Inc. v. Natural Res. Def. Council, Inc., 467 U. S. 837, 865-66(1984).
See John F. Manning, Nonlegislative Rules, 72 Geo. Wash. L. Rev., 2003-2004.
See 742 F. 2d 1561, 1564-67(D. C. Cir. 1984).
See 784 F. 2d 1118, 1122-26(D. C. Cir. 1986).
See Kevin W. Saunders, Interpretative Rules with Legislative Effect: An Analysis and A Proposal for Public Participation, 35 Duke L. J., 1986.
See Nina A. Mendelson, Regulatory Beneficiaries and Informal Agency Policymaking, 92 Cornell L. Rev., 2006-2007.
See Robert A. Anthony, "Interpretive" Rules, "Legislative" Rules and "Spurious" Rules: Lifting the Smog, 8 Admin. L. J. Am. U., 1994.
See Jessica Mantel, Procedural Safeguards for Agency Guidance: A Source of Legitimacy for the Administrative State, 61 Admin. L. Rev., 2009.
根据《美国联邦行政程序法》的规定，只有当行为是最终行为才受到司法审查。非立法性规则多采用的是试验性的语句，且对行政相对人没有直接与立即的影响，因而也不具有成熟性。See Stephen M. Johnson，Good Guidance，Good Grief!，72 Mo. L. Rev.，2007.
See Bernard Schwartz, Administrative Law, Little & Brown, 1994, pp. 158-159.
See Richard J. Pierce, Jr., Distinguishing Legislative Rules from Interpretative Rules, 52 Admin. L. Rev., 2000.
参见杨建顺：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第170页。
See Cmty. Nutrition Inst. v. Young, 818 F. 2d 943, 947(D. C. Cir. 1987).
See William Funk, A Primer on Nonlegislative Rules, 54 Admin. L. Rev., 2001.
See 995 F. 2d 1106(D. C. Cir. 1993).
See 30 U. S. C. § 813(h)(1994).
See 44 U. S. C. § 1510(a)(1994).
See Erringer v. Thompson, 371 F. 3d 625, 630(9th Cir. 2004); Air Transp. Ass''n of Am. v. FAA, 291 F. 3d 49, 56(D. C. Cir. 2002); Warder v. Shalala, 149 F. 3d 73, 80(1st Cir. 1998).
See Compare Hemp Indus. Ass''n v. DEA, 333 F. 3d 1082, 1087-91(9th Cir. 2003).
See 117 F. 3d579, 586(D. C. Cir. 1997).
See Russell L. Weaver, Judicial Interpretation of Administrative Regulations: The Deference Rule, 45 U. Pitt. L. Rev., 1984.
See Russell L. Weaver, An APA Provision on Non-legislative Rules?, 56 Admin. L. Rev., 2004.
See Gwendolyn McKee, Judicial Review of Agency Guidance Documents: Rethinking the Finality Doctrine, 60 Admin. L. Rev., 2008.
See Ryan DeMotte, Interpretive Rulemaking and the Alaska Hunters Doctrine: A Necessary Limitation on Agency Discretion, 66 U. Pitt. L. Rev., 2004-2005.
参见沈岿：《解析行政规则对司法的约束力》，《中外法学》2006年第2期。
例如，《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第2条之规定。
参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第123页。
参见秦佩华：《我国建政府文件备案审查制，“红头文件”不再满天飞》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/10312539.html，2010-03-20。
See Elizabeth Magill，Agency Self-Regulation，77 Geo. Wash. L. Rev.，2008-2009.
参见尹平生：《地方政府“红头文件”九大怪》，《半月谈》2007年第18期。
