（二）理论基础
美国等发达国家在20世纪30年代经济大萧条后对银行采取的全面保护立场至80年代银行储贷危机后确立的“太大不能倒”原则，是经历两次金融危机后得出的经验，是特定历史的产物。有学者试图从监管者自身利益、政府对信用分配市场干预等角度解释政府救助大型银行的合理性，[19]但这些角度均未能结合银行自身属性进行分析，缺乏足够的说服力。本文认为，政府对银行尤其是大型银行的救助行为有内在的合理性，其合理性基础在于银行的系统重要性（systemic importantance）及公共性两大特殊属性。
1．基于系统重要性的分析
银行的系统重要性主要体现在两方面。一是银行的经营活动对于金融系统具有重要意义。银行在社会经济生活中发挥着支付中介、信用中介与货币政策中介三大功能。大型银行的中介功能更为重要，是一国金融体系以及经济、社会生活的基础与核心。二是大型银行的倒闭会对银行系统的功能以及金融市场产生重大影响。由于银行相互之间存在密切联系（如银行间拆借业务），大型银行的失败可能引起其他银行的倒闭，在这种传导机制作用下，银行倒闭的负外部性效应会被逐级扩大，最终可能导致银行系统崩溃并引发经济危机。由于这种系统的重要性，大型银行破产的社会成本远远大于中小银行，也远远大于普通企业。[20]
英国金融监管局曾提出银行“系统重要性”的三个判断参数。一是规模，即应根据银行资产的绝对规模或银行相对于某特定金融市场或金融产品的主导作用进行判断；二是银行间关联度，即根据与其他银行间相互借贷规模、相互持有银行融资工具规模、支付系统成员、市场主要交易方等因素进行判断；三是集团性，即应结合银行所属的金融集团判断其所具有的系统重要性。[21]根据这些参数，大型银行一般均具有系统重要性。2009年2月至4月，在J.P．摩根、花旗、美国银行、高盛、摩根斯坦利等被要求参加“压力测试（Stress Testing）”的19家美国大型银行中，每家银行资产均超过1000亿美元，这些银行共同拥有美国银行系统三分之二以上资产、半数以上贷款总额、支撑着相当比重的银行信用中介功能。[22]
2．基于公共性的分析
银行的另一特殊属性是公共性。银行的公共性主要体现在其产品的公共性以及利益集合性两方面。首先，银行产品具有公共属性。公共产品是指每个人对该产品的消费并不减少任何其他人对该产品消费的产品。[23]银行提供的服务由社会公众共同享有，一部分人对银行服务的消费一般并不排斥或影响其他人对该服务的消费。由于产品的公共性，银行往往被视为准公共机构（quasi public institution），其金融服务行为也需政府特许。其次，银行具有利益集合的属性。银行的支付、信用以及货币政策中介功能，令几乎所有企业、机构、个体不可避免地成为其利益相关者，其运营及生存与众多利益相关者休戚相关。
银行的公共属性决定了银行业监管不能简单建立在纯粹市场行为基础上，利润最大化的目标会引导银行增加风险性业务从而导致系统不稳定并危及公共利益。[24]银行的公共属性也决定了银行、尤其是大型银行的破产负面影响远超其他企业。一家银行的倒闭不仅导致其他银行的损失，还会导致公共存款人利益损失。在新兴经济体国家，银行与银行业承载了更多的吸收公众存款，其破产的社会成本会更高。[25]
基于银行的系统重要性与公共性，银行破产立法也具有特殊性。立法目的上，银行破产立法更注重通过重组使失败银行恢复经营能力，更强调金融系统的稳定与对公共利益的保护；FDICIA法案规定的“系统风险例外原则”正是这一特殊立法目的的具体体现。[26]普通企业破产法律制度则注重保护私人（债权人）利益，着眼于破产企业资产最大化和债权公平分配。[27]两类破产法所保护对象的层级明显不同。实体法上，多数国家选择银行破产适用特别法，普通企业适用普通破产法。程序法上，银行破产程序通常由银行监管机构主导，具有很强的行政主导色彩，普通破产程序则一般由法院主导。
