二、“太大不能倒”原则的历史演进与理论基础
（一）历史演进
“太大不能倒”原则起源于美国。20世纪30年代经济大萧条后，美国银行监管的主要目标是防止银行失败和倒闭。[8]为了这一目的，美国创立了存款保险制度对存款人一定范围内的存款进行保护。根据《联邦存款保险法案》的规定，FDIC(联邦存款保险公司）有权对符合条件的银行采取救助措施，符合条件的银行是指濒临倒闭但其经营对社区仍非常必要的（essen-tial)银行。[9]由于美国政府对银行倒闭的谨慎态度以及存款保险制度的建立，美国30年代至80年代初期极少出现银行破产的案例，[10]这一时期美国政府对银行业实际上采取的是全面保护的立场，银行无论规模大小均可得到存款保险及政府其他方式的保护。
1975年，《商业周刊》的一篇文章最早使用“太大不能倒”来描述美国政府对铁路公司、克莱斯勒公司等大型非银行企业实施的救助政策。[11]20世纪80年代银行与储贷危机爆发后，由于数量众多的银行陷入危机，美国政府被迫选择大型银行进行救助，“太大不能倒”这一语词开始在银行领域使用。[12]1984年，当时最大的银行之一伊利诺伊大陆银行（ContinentalI1-linois National Bank）面临倒闭，FDIC与其他监管机构担心该银行倒闭引发银行系统崩溃，根据《联邦存款法》第13(c)（2）节进行救助。FDIC向该银行提供20亿美元次级贷款，对所有存款人及普通债权人提供保护，同时动用35亿美元资金购买银行45亿美元的坏账。[13]在1984年9月19日美国众议院银行委员会举行的听证会上，国会议员麦肯尼称：“我们有了一种新型银行，它被称作‘太大不能倒’银行……”。[14]此后，美国银行监管机构创设的“太大不能倒”原则在银行领域流行起来。
与此同时，美国决策者认识到，过分防止银行破产的政策会导致监管过度宽松，延迟关闭危机银行可能会导致更大损失。这种认识很快体现在立法上，1991年美国国会颁布《联邦存款保险公司促进法》（FDICIA，以下简称“FDICIA法案”），建立了迅速纠正行动（prompt correc-tive action)、保险费条款（insurance premiums）以及最低成本原则（least cost resolution）三项重大制度。其中，迅速纠正行动旨在解决监管过于宽松问题，限制了监管机构在采取监管措施方面的任意性，规定了在银行资本不充足、资本明显不足以及资本严重不足等情况下监管机构应采取的措施；保险费条款要求存在更大风险的银行需支付更多保险费；最低成本原则要求FDIC通常情况下选择成本最低的方式处置经营失败的银行。[15]但是，FDICIA法案包含了“系统性风险”例外条款的规定，即当面临金融系统性风险时最低成本原则不再适用，FDIC在联邦储备委员会建议、财政部认可后，不必遵从成本最低原则选择银行解决方案。[16]FDICIA法案很大程度上改变了30年代以后长期奉行的避免银行倒闭的监管立场，允许一般银行的倒闭，但对于具有系统重要性的大型银行，法案通过例外条款允许FDIC等监管机构进行救助。FDICA法案在立法上最终确立了银行“太大不能倒”原则。
FDICA法案颁布后，对“太大不能倒”原则的讨论一直没有停止过，包括一些银行监管机构在内的声音认为，大型银行也应当可以倒闭。2004年美国联邦储备银行芝加哥分行行长曾提出：“大型银行失败就如同疾病、死亡与税收一样会在未来发生，过去（大型）银行的失败常以社会承担高额成本的方式解决，而社会本不需要这样做。”[17]2008年金融危机爆发后，美国及许多发达国家政府对众多大型金融机构进行大规模救助。[18]政府对大型银行的救助行为遭到了公众的强烈反对，“太大不能倒”原则被推上了争论的风口浪尖。
