与集体利益相对应的成员利益包括两层含义：一指农民处分其土地承包经营权的自由；二指土地为农民所承载的生存保障利益。当成员利益表现为农民处分私权自由时，集体利益与成员利益存在冲突，此时立法者选择了集体利益，以“不得改变土地所有权性质”、“不得改变土地的农业用途”两条禁止性规定来保障集体利益—所有土地总量及价值不变；当成员利益表现为农民生存保障利益时，成员利益与集体利益既然不存在冲突，就没必要继续让渡成员利益，发包人“同意权”实有蛇足之嫌。

　　三、集体组织成员利益与非成员利益的冲突与选择

　　城乡二元结构将城乡两部分居民分成了两种具有不同的社会身份和身价的社群，进而在一系列现实制度安排上均有差别。以社会保障为例，较之国家为城镇人口提供的上千亿元各类保障，农民的生老病死几乎没有任何实质性保障。在此情况下，农民不得不隶属于村级的集体经济组织，不得不依附于集体组织分配的土地终生从事农业劳动。土地不仅是农民的基本生产资料，同时也是农民最重要的生活保障。于是，作为制度上的弥补，法律赋予了村集体成员取得土地承包经营权的优先权，而集体组织成员优先于非集体组织成员取得农村土地承包经营权，正是法律在集体成员利益与非成员利益的冲突中作出的选择，即在集体组织成员的生活保障利益与非集体组织成员平等取得土地承包经营权的机会利益之间，法律选择了前者。

　　我国法律分别于土地承包经营权设立与流转两个阶段确立了村集体组织成员的优先权。在发包阶段，依据《农村土地承包法》第15条、第47条、第48条规定，非“四荒”农地的承包经营权人只能是本集体经济组织的农户，“四荒”农地的承包经营权人虽无身份限制，但在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。在土地承包经营权流转阶段，《农村土地承包法》第33条规定，同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。可见，无论土地承包经营权设立阶段还是流转阶段，法律的天平均偏向集体组织成员，宁可牺牲非集体组织成员平等取得土地权利的机会利益，也自始至终选择了保护集体组织成员的生活保障利益。然而，考虑到土地承包经营权的财产权本质，考虑到市场主体的平等性，要如此彻底地牺牲一方利益似乎需要更加慎重的考量。

　　在发包阶段，即土地承包经营权设立阶段，确立村集体成员优先承包权无可非议且实有必要。中国有九亿多农民，农村社会保障制度的全面建立因政府财政力量有限绝非一朝一夕之功，土地承载的社会保障功能仍不容忽视。“赋予农民土地承包权是提供给农民就业自下而上的保障，保障农民有饭吃、保障农民有基本的生存条件，[24]因此现行耕地利用制度采用“均田制”，即以土地承包经营权设立的身份性为基础，集体农地的承包经营与村集体成员的身份紧密不可分，每一个农民作为集体经济组织的成员均享有与生俱来的、与其他成员平等地承包集体耕地的权利。加之农地发包多为无偿，无法引入市场经济平等竞争手段，以身份性作为发包对象标准实为必然。可见，基于农地的社会保障意义及耕地发包的无偿性，在土地承包经营权设立阶段强调集体组织成员利益的优先性确系情理之中，然而，集体组织成员的这种优先性是否应该延续至土地承包经营权的流转阶段？换言之，在上地承包经营权流转阶段，是否仍有必要牺牲非集体成员利益而强调其成员利益？则很值得研究。