土地承包经营权流转中的利益冲突与立法选择
温世扬;兰晓为
【摘要】农村土地之上负载着社会、集体、集体成员及非集体成员等多方利益。较之个人利益，选择公共利益无可厚非，但对个人利益的限制应该适度。当集体利益体现为维持村集体农地总量及价值时，仅为公共利益让渡的私权足以保证集体利益及其成员利益的实现，无需以保护成员生存利益为由进一步限制私权。而在村集体组织成员与非成员之间，对前者的倾向性保护仅在发包阶段为已足，至于土地承包经营权流转阶段，二者权益应得到平等保护。
【关键词】土地承包经营权；公共利益；集体利益；成员利益；非成员利益
【全文】
我国农村土地上多种利益并存。土地承包经营权制度的发展过程，正是这些利益冲突协调与选择的过程。如果说80年代初的包产到户改革是通过抽离国家对人民公社的控制权而在实质上肯定集体对农村土地的所有权，[1]90年代农业部有关建立土地承包经营权流转机制的决定开始强化农民对土地使用权的处分权的话，[2]那么2007年《物权法》的颁布则最终以法律形式确认了土地承包经营权的物权属性，农民得以以用益物权人的身份与所有权人之集体相抗衡。国家、集体、农户三者近三十年来的利益冲突、妥协与选择成就了如今的土地承包经营权流转制度。难怪有人说“中国的农民问题归根到底是平权问题，是公平与公正的问题。”[3]然而，经过如此漫长的制度演进后，附于我国农村土地之上的多方利益冲突并未消失，如代表公共利益的土地公有制的坚持与农地资源的保护、代表集体利益的集体土地所有权、代表农户利益的土地承包经营权自由流转权以及代表非农户利益的土地承包经营权公平受让权之间的冲突仍然存在。面对利益冲突，协调固然是最佳对策，但真正的利益冲突是不可能实现彻底协调的，否则也就无所谓“冲突”。“立法是一种集体性的选择与合意的过程，由于存在个体选择的差异，法律无法完全符合所有人的心意，因此，在立法过程中各方利益博弈在所难免。”[4]于是，理性的立法者不得不对诸多主体间的利益冲突作出选择。
一、公共利益与个人利益的冲突与选择
公共利益概念极为抽象和模糊，时至今日，国内外学者仍众说纷纭。我国《物权法》对什么是公共利益并未界定，国外有人将公共利益定义为“公众和社团普遍享有的包含某种金钱利益，或者社团的权利和义务因之受到影响的某种利益。”[5]元照法律字典认为“公共利益是指应予认可和保护的公众普遍利益；或者是与作为整体的公众休戚相关的事项，尤其是证明政府管制正当性的利益。”可见，公共利益至少是公众普遍享有的或与公众休戚相关的利益。公共利益外延甚广，甚至包括社会利益。美国社会法学的创始人罗斯科·庞德虽把利益分为个人利益、公共利益与社会利益，但同时指出，公共利益包括两方面具体内容，即国家作为法人的利益和国家作为保卫者而拥有的利益，[6]这就使得社会利益被实质上纳入了公共利益的范畴。因此，我们认为公共利益包括双层涵义：一是指公众普遍享有的或与公众休戚相关的利益；二是指一个国家在特定历史时期内的重大或根本利益。就土地承包经营权流转涉及的公共利益而言，贯彻我国基本经济制度即坚持土地资源公有制属于后者，农地资源保护则属于前者，而它们均无可避免地与农民个人利益存在冲突。
