鉴于人们已习惯于将“行政机关”与“政府”等同，习惯于立法机关、行政机关、司法机关的表述，因此笔者认为可以考虑把“行政机关”做广义和狭义的区分。广义的行政机关就是政府，它既有执行功能也有行政功能，第二种观点（行政包括执行）如果不是针对“行政”而是针对“行政机关”（广义）而言，就基本能够成立。狭义的行政机关不包括执行机关而是与执行机关并列，这是我国宪法的原意，第三种观点（行政不包括执行而主要是管理）与此较为吻合。我们通常在使用“行政机关”这一概念时都是在广义上使用的，即认为它有执行和行政管理两方面的功能，其他国家的
宪法虽然并不一定都有执行机关和行政机关的明确表述，但一般都承认政府具有执行和行政两种属性，只是有的国家可能更强调其行政性（但也并不排除其执行性），如英国、美国，有的国家可能更强调执行性（也没有排除其行政性），如我国。
二、行政与执行的区别
既然
宪法肯定政府有执行机关和行政机关双重属性，说明二者之间是有差别的，那么差别是什么呢？
（一）二者存在于不同的关系之中
强调政府是“执行”机关主要是为了明确政府与议会的关系，这是公权力与公权力之间的关系。在
宪法上，政府作为执行机关通常是指在政府与议会的关系中其所处的地位及其功能，议会决定，政府执行，执行是相对于议会的法律和决定而言的。这种关系带来了政府的两个特点，一是决定了政府的地位，其执行性说明它对民主议事机关而言具有从属性；二是决定了政府的性质是执行机关，不是制定法律而是执行法律，不是做决定而是执行决定，行使的主要不是决定权而是执行权。[8]
强调政府是“行政”机关其内涵要复杂一些，它一方面体现了行政机关作为管理者与被管理者之间的关系，即行政机关与行政相对人之间的关系，这基本上可以说是一种政府和公民（包括法人）的关系，是公权力和私权利之间的关系。另一方面是行政机关与其他国家机关之间的关系，此时强调的是它与立法机关、司法机关的性质、职能、作用不同，是不同于立法和司法的另一种国家机关，并不直接涉及其地位。与“执行”机关仅相对于立法机关的双向关系不同（它仅是“权力机关”的执行机关），“行政”机关强调的是它与立法机关、司法机关等多方关系之间的性质差异（是国家的“行政”机关--国家机关之一种），这些国家机关的地位可能是平行并互相制衡的关系（如美国），也可能是地位高低不同的上下层关系（如我国），但不论地位如何，大家都承认政府是“行政”机关，是不同于立法和司法的另一种类型的国家机关。
（二）“执行”具有一定的从属性，“行政”具有一定的独立性
就政府和议会的关系来看，如果认为政府仅仅是议会的执行机关，它就不可能有自己的独立性，在这种权力模式中，理论上议会通常是主导，政府只是被动地执行，对议会有一种从属性而不具有独立地位，因而也就只能接受立法机关的监督，而不能反过来监督立法机关，不能与立法机关之间实现双向的互动（互相制约），只能是被动的单向关系（监督与被监督）。而权力制衡理论建立在各国家机关独立的基础之上，政府制约议会需以政府独立、并与议会基本平行为前提。因此，在强调分权制衡的体制中，虽然也强调政府对议会意志的“执行”功能，但更强调的是政府的“行政”性，正是这种行政性（而不是执行性）带来了政府的独立，使其对立法机关拥有一定的制约。“如果执行者不只是一个小听差，那么执行者对于立法机构就一定要有某些独立性，……这进一步表明，他的职能不只是对法律的自动适用。”[9]当今世界各国不论议会制还是总统制，许多国家都肯定了国家机关的互相制约机制，不承认立法机关的绝对至上性，政府并不比议会地位低，要完全听命于它，而只是分工不同、职权不同而已。当然，在任何民主法治国家，政府都要服从立法机关制定的法律，但服从法律并不完全等同于服从议会，不等于对议会就具有从属性，虽然议会是立法机关，但法律一旦制定出来之后就有一种独立性，不但政府要服从，法院也要服从，甚至议会自己也要服从自己制定的法律，这并不影响政府、法院各自的独立地位，政府不仅是执行机关，还是行政机关，政府的行政权、法院的审判权都不是议会通过法律赋予的，而是
宪法授权的。
