四、行政与执行同为一体
事实上行政与执行很难截然分开，它们集政府于一身，你中有我，我中有你（但你还是你，我还是我）。执行是行政的前提，没有执行性做前提，行政性很可能走向专制，从这个意义上说，政府“首先”是议会的执行机关。
政府的执行权不仅表现在“行政执法”中，也表现在“行政立法”和“行政司法”中，如政府根据法律制定行政法规是执行性行为，而不是管理性行为；政府根据《
行政复议法》、《行政
仲裁法》等法律进行的行政复议、行政仲裁等也是执行性行为，而不是管理性行为（是与司法类似的被动执行行为）。那么“行政管理”表现在哪呢？笔者认为，主要应在“行政执法”中，“行政执法”这一概念本身就包括了“行政”和“执法”两方面，其中既有执行性行为，也有非执行性的行政管理行为，如行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等主要是依照有关法律进行的执行性行为，但其中也具有一定的管理性--通过许可、检查、处罚、强制等手段实施管理。消防人员在火灾现场当然要“执行”《
消防法》、《
行政强制法》等法律，如“依法”拆除部分建筑、疏散居民等等，除此之外，还有对现场的指挥和管理，这种指挥和管理可能体现在拆除有关建筑、疏散居民等行为中，但也往往不拘泥于此。在行政合同、行政指导、行政计划等行政行为中，其行政管理性更为突出（虽然其中也有执行性）。
面对议会的法律，政府首先是执行，但在执行中也往往涉及行政管理。不论是执行行为还是管理行为都要“依法”进行，但所依之法有时具有严格的规范，有时却留有裁量余地，还有的只是原则授权。应当注意的是，裁量不等于管理，裁量广泛地存在于政府的各种行为 中--在行政立法、行政执法、行政司法中都有裁量，但管理主要体现在行政执法中，即使是严格的“执行性”的行为也很难完全排除裁量。[23]在行政“管理”中政府权力则存在更多的空间，这些空间有裁量但又不完全是裁量，很多管理权具有“决定”权的自主性质，往往是主动的，灵活的，积极的。如经民主选举上台的政府每一届都要“依法”行政，也基本都要贯彻“执行”议会的决定，但每一届政府都是不同的，甚至是很不同的，这种不同不完全是因为议会换届了，相应的政府也跟着有所不同，不论是中央政府还是地方政府，每一届政府都有自己的计划和蓝图，它们并非完全追随议会只能被动地执行议会的意志。而每届政府的这种不同主要不是表现在其“执行性”方面，而是表现在其“管理性”和“政治性”方面，如政策方向的调整、管理措施的差别、组织手段的不同，等等，这主要是由政府的行政性（而不是其执行性）决定的，体现的主要是依法“行政”而不是依法“执行”。[24]政府行使任何权力都必须依法，这是基础，法治国家不允许有不依法的政府行为，完全脱离法律的政府行为是不存在或不应当存在的，但“依法行政”重点强调的是政府在行使“行政权”时要依法--行使执行权（尤其是执行法律）时不可能不依法，因为执行权本身主要就是执行法律（还包括执行决定）。一般来说政府的层次越高其行政性越强，决定权越大，如最高行政首长的决策行为，[25]层次越低其执行性越强，决定权越小，但很难说其行政管理性也越低，而只是其行政管理的范围较小，行政管理的频率却可能更高，管理的事务也可能更具体、更深入。[26]
面对议会的决定，在有的国家政府必须绝对执行（如我国），在有的国家则允许对某些决定有条件地不执行，如英国内阁对议会的不信任案，不但可以不执行还可以反过来解散议会（当然是有条件、有风险的），由于倒阁是非常时期之举，因此一般情况下政府对议会的决定也还是要执行的。政府在执行议会的决定时往往同时伴随着执行法律，如我国全国人大通过长江三峡工程的决议后，政府在执行这一重大决定时，也要执行《
安全生产法》等相关法律。但在法律空缺的情况下政府对议会的决定也不是就不能执行，如政府给需要救济者发放补助，“这些扶助既然已动支国家财政，一定须以行政机关的预算编列之。而预算案之通过，也须经由国会许可（《
宪法》第
62条第10款）。”政府通过对议会预算执行的方式“实施服务行政”，即使没有相关法律拘束，也是在贯彻议会的意志。[27]期间体现出政府有“执行”议会决定的功能，同时也有行政“管理”的功能。
