政府的执行性与行政性
马岭
【摘要】根据我国宪法的规定，政府的性质有执行性也有行政性。二者的区别是，执行机关和行政机关存在于不同的关系之中，“执行”体现的是从属性，其管理性较少，责任相对明确；“行政”体现的是相对独立性，其内容主要是管理，责任相对模糊。政府的执行权与法院的司法权也有不同，表现在是否与诉讼案件有关，是否只是执行议会的法律，是否只是执行行政法律等，这不同于行政权与司法权的区别。行政权与执行权集政府于一身，互相渗透，交错行使。
【关键词】政府；行政；执行；管理；行政机关
【全文】
我国宪法第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第105条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”在此
宪法强调政府有“执行”机关和“行政”机关的双重属性，这一方面说明执行机关不同于行政机关（否则就应该规定国务院是最高国家权力机关的执行机关，是“最高国家执行机关”，或者只规定是“最高国家行政机关”即可），另一方面也说明执行机关与行政机关有极大的相似性（可以集政府于一身）。
一、行政与执行：等同、包容还是并列？
关于“行政”的概念学界有多种界说，如形式意义的行政和实质意义的行政，后者又可分为积极定义论和消极定义论。[1]这些不同的定义大多涉及行政与执行的关系，大致有三种观点：
其一，行政等于执行。如形式意义的行政“是以
宪法上所定的行政权为准”、中央和地方的行政部门“所执行的行为”；在实质意义的行政概念中，持积极定义论的德国行政法学者沃夫教授（H。 J。 Wolff）认为行政是指“透过特别设立之机关来受到法律拘束，可直接予给付（服务）、干涉、形成或部分可规划执行公众事务的行为。”德国提姆教授（Thieme）认为行政是“遵循已有的政策决定（如已立法或已成为施政目标），所为合计划的、合目的的执行行为。”[2]我国也有学者认为，“行政法学研究的行政是指为实现国家的目的，运用制定法规、规章，组织实施管理、命令、监督制裁等方式执行国家法律和权力（立法）机关意志的活动。”[3]把行政视为一种“执行行为”，或把“组织实施管理、命令、监督制裁等”视为“执行”的方式（说明“组织实施管理、命令、监督制裁等方式”都属于“执行”的范畴），实际上等于说行政就是执行。
其二，行政包括执行，执行是行政的一部分。如认为行政是“国家行政机关为实现国家的目的和任务而行使的执行、指挥、组织、监督诸国家职能。”[4]“行政是指国家行政机关为了实现国家的目标和任务而行使的执行、计划、指挥、组织、处理、监督等诸要素构成的国家行政职能。”[5]把“执行”与“指挥、组织、监督”并列，或与“计划、指挥、组织、处理、监督”并列，说明执行是行政的一个方面，除了执行以外，行政还包括“指挥、组织、监督”，“计划、指挥、组织、处理、监督”等方面，也就是说，“指挥、组织、监督”，或“计划、指挥、组织、处理、监督”等不是执行行为，但是是行政行为。消极定义论者认为行政是除立法、司法以外的一切活动，[6]其中似乎也应包括执行，但显然又不限于执行。
其三，行政不包括执行，行政主要是管理。如将“行政”定义为“组织管理说”的观点主要强调行政权的组织管理功能，“行政是指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控”。[7]此说将“执行”排除在“行政”之外，行政只是“决策、组织、管理和调控”的行为，与执行无涉。
从我国宪法规定的表述来看，政府有国家权力机关的执行机关和国家行政机关两种性质，二者并列，因此只以其中一面来为政府定性恐怕是片面的，如我们通常把政府等同于行政机关。上述观点中的第一种观点（行政等于执行）显然是过于简单化了，抹杀了行政和执行的区别，但其中沃夫教授所说的“执行”其含盖面已超出一般对执行的理解（执行包括给付、干涉、形成、规划等）。第二种观点（行政包括执行）也不准确，行政不应包括执行，行政是行政，执行是执行，执行不是行政的一种而是与行政并列的另一种行为；但此说认为行政是“执行、指挥、组织、监督”，或是“执行、计划、指挥、组织、处理、监督”，其中“执行”之外的“指挥、组织、监督”，或“计划、指挥、组织、处理、监督”等基本可概括为“管理”（但其中的“监督”严格说不应属于管理），因此它大体上区分了执行与管理两种功能，只是行政不应包括这两者而应是仅指后者。第三种观点认为行政就是管理，行政机关就是管理机关，它排除了行政机关的执行性（即执行性应属于执行机关），这是比较准确的；不足的是，它没有区分行政机关和政府的不同，极易让人误解为行政机关就是政府，说“行政就是管理”是对的，说“行政机关就是管理机关”也没错，但说“政府就是行政机关”，只具有“行政管理职能”，则是片面的。政府有行政机关的一面，还有执行机关的一面，有行政性功能也有执行性功能。
