一、民众诉讼界说

　　民众诉讼是指当行政主体的违法行政行为侵害了公共利益时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度。对于这一新型的诉讼制度，各个国家并没有统一的名称，如美国称其为“私人检察总长”制度[1]，日本的《行政案件诉讼法》则明确规定为民众诉讼，而有些国家，如英国和加拿大，虽有此理论和实践，却没有赋予其独特的诉讼名称。

　　考察民众诉讼产生的根源，我们可以发现“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概都不是静止不变的”[2]，民众诉讼正是各国对起诉资格不断放宽，甚至取消的产物。在19世纪的英国，“除非某个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”[3] 1940年以前的美国，当事人也只有在法定的权利受到侵害时才有起诉资格，否则即使由行政机会的行为遭受重大的非法律错误的损害（damnum absque injuria），当事人也没有起诉的权利。这种受案标准被称为“直接利害关系”原则。

　　随着现代行政法的发展，这种严格的“直接利害关系”原则，受到人们的质疑和挑战。人们逐渐认识到作为公法的行政法，除了和私法一样保护个别公民的权利外，也要促进公共利益，“倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法发展的趋势。”[4]正因为此，英国法官认识到“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为”。[5]美国法院也从1940年的桑德斯兄弟广播站判例和1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检察总长制度。其他国家有关行政诉讼原告资格的理论也有缓和的迹象。如日本为了维持客观的法秩序，保护公共的利益，在《行政案件诉讼法》中对民众诉讼作出了规定，具体包括“公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼”[6]，以保障选举和其他行政活动的合法进行。加拿大法院在Thorson v.A.-G.一案中，也确立了类似内容的重要原则：“要求个人诉讼资格的规定适用于影响到具体个人或一类人的规章性立法，但如果没有特定的个人或一类人受到比他人更大的影响的话，如果争议问题是可以用司法解决的话，如果案件性质允许的话，法院可以根据自己的自由裁量权给予任何公民以宣告式救济。”[7]