在全球化和信息化的时代背景下，中国各级政府之间彼此协调、共同协商、相互信任以形成合作治理的组织网络，调整自身机能和资源配置以适应发展诉求，进而整体有效地服务民众。在单一制的情境下，府际关系的模式以条块关系为基础，政府在条块基础上各司其职；当前法律不完善导致难以确保程序公正，事关全局的府际争议难以控制。譬如中央部委和省级政府之间的竞争极易产生“近水楼台先得月”现象，政府间竞争不可避免的演变为府际争议，这损害了中央的信用度并阻滞了整体合力的发挥；何况府际争议早已超越以往的横向、纵向及条块的研究窠臼，而呈网络状的犬牙交错发展态势，多元的中央部委、地方政府之间的争议频频发生。整体治理立足于法治基点，打破原有的组织界限，对资源进行合理的拆分组合，在行政活动的彼此磨合中减少资源内耗，进而形成同一目标并整合行政力量，消减府际争议并提高服务的绩效、效益与效率。本文力求分析府际争议的类型及成因，并有的放矢的阐明法治情境下的整体治理在弥合府际争议中的作用；将NGO纳入治理主体体系，从法律和制度上保障实现多中心地和谐共治，促进我国法治、政经、文化健康有序发展。

　　一、我国府际争议的类型及成因解析

　　当前中国政府间关系法律规范匮乏且缺乏有效督导机制，笔者以府际争议为问题破解取向，力求整合资源以实现政府间良性互动与持续协作。

　　中国政府间关系呈现网络化发展之势。府际争议是面对问题取向的政府间恶性竞争的产物，其类型纷繁复杂，不一而足。府际争议也称府际争端，是指各级政府及政府部门之间相互竞争而产生的错综复杂的冲突和纠纷。其分类有纵向的中央与地方府际争议、中央与政府部门间争议、有统辖关系的地方政府间争议、有隶属关系的政府部门间争议、有上下级关系的地方政府与政府部门间争议；横向的同级政府部门间争议、同级地方政府间争议、同级政府部门与地方政府间争议；互不统辖的地方政府间、政府部门与地方政府间的交叉府际争议；有隶属关系及无隶属关系的多元主体参与的府际争议等。具体类型有：中央政府与地方政府之间争议、中央政府与政府部门之间争议、地方政府之间争议、政府部门之间争议、政府部门与地方政府之间争议，以及纵横交错的多元主体杂糅的府际争议。从省部级层面考量有中央部委与省级政府之间争议、省级政府之间争议，多元的中央部委和省级政府之间的争议。府际争议已进入多元杂糅的时期，甚至网络状发展且难以理清头绪，尤以交叉且无隶属关系的府际争议难以协调，以微山湖地区、渤海湾地区的复杂局面为例，涉及到水利部、环保总局及多个省份而陷入治理困境，谋求弥合府际争议的策略已迫在眉睫。任何单一的行政协调或行政命令都不是灵丹妙药，而需要用复合策略来弥合争议。