从宏观行政生态环境考量府际争议的成因。影响政府间关系的主要因素有：人口与地理因素、社会与文化因素、历史因素、宪法与制度因素、政治因素、环境因素。[1]多元化潮流使公共行政发展失衡乃至良莠不齐，在游戏规则不完善的竞争环境下，府际争议频繁发生进而导致宪政法治受到挑战。中国尚处于行政生态模型中的过渡社会，正经历传统向现代的变迁，其公共行政具有异质性、重叠性、形式主义等特点。[2]中国市场导向型改革最主要的特点是：缺乏宪政秩序和法制。这意味着制度化的国家机会主义，统治阶级的假公济私和屡禁不止的腐败现象。[3]国家发展植根于技术模仿而缺乏制度保障，宪政秩序的缺位会引发诸多追求效率而忽视公平的行为，以权谋私、任人唯亲等现象层出不穷，各级政府为谋求本区域发展而以邻为壑，这在短期内或许可以促进经济发展，但在缺乏法治护航的情形下也引发了高层难以应对的层出不穷的府际争议，改革成果大量内耗而所剩无几；缺乏法治保障将导致劫贫济富乃至产生“富者愈富，贫者愈贫”的马太效应，“以经济建设为中心”和“效率优先，兼顾公平”的策略有悖于公义理论而不符合时代潮流，难以达到预期的成效并危害社会安定。实行民主宪政的开放社会，才最有可能出现稳定而公平的经济发展。[4]中国处理府际争议不可能一蹴而就，只能纳入法政框架而发挥以公正为保障的制度优势，从而实现系统内外的良性互动和可持续发展。

　　从相关法律的匮乏来考察府际争议的成因。中国没有《府际关系协调法》，缺乏保障程序公正的机制，出现处理府际争议无章可循的尴尬局面。据宪法第90条和《地方政府组织法》第7条，具有制定行政法规主体资格的有国务院、各部委、国务院直属机构、省、自治区、直辖市政府和经济特区及较大的市的人民政府。有立法资格的行政主体数目众多，缘于不同的区域利益时常产生恶性竞争，行政立法彼此冲突早已是家常便饭，而政策制定则往往以邻为壑，这就需要有法律或者协调机构。而实际上，行政立法打架的境况日益增多，法律之间的矛盾冲突，已成为损害公民、法人和社会组织权利，妨碍法制建设的突出问题。[5]《行政诉讼法》第12条规定“人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。” 这就在程序上排除了法院介入府际争议，府际争议的解决只能在行政系统内部，上级政府尤其是中央政府成为处理府际争议的当然主体。上级政府不受约束的自由裁量权，根本难以保障评判的公正，府际争议的隐患由此产生。法院只受理具体行政行为案件，对抽象行政行为无权过问，也就预示着国务院可免责于自身制定的行政法规；而司法审查只针对省级以下政府，众多地方行政主体在权力框架下并未被尊重，地方政府对中央命令的公正性怀疑难免。排除司法介入和法律缺位，使府际争议的发生概率大大增加，不符合法政时代的衡量标准。