土地规划法中的审美保护
美国法的经验及其启示
肖伟志
【摘要】 美国土地规划法中，对土地利用提出的诸多限制性要求，体现了审美保护的目的。美国法院现在普遍认为：仅基于审美保护制定的规划条例也是合宪的，具有超越私人财产权和言论自由的优位性。为消除审美规划潜藏的主观性危险，法院通常从是否越权、是否专断、是否模糊不清、是否对言论自由施加不必要限制四个方面对其作进一步的合宪性审查。就我国相关立法中审美规制的正当化问题，一方面，须从实体上澄清审美价值的公共利益本质；另一方面，须从程序上强化公众参与的力度，完善审美价值的共识形成机制。
【关键词】土地规划法；审美价值；审美规制；美国法
【全文】
中国新闻周刊》2008年第24期的封面，以武汉大学的百年建筑和横空跨越的高架桥为背景，赫然写着“武大VS武汉谁为谁让路？”。一名网友写到：“一边是百年名校的人文景观，一边是九省通衢的市政规划。当一座高架桥将在武汉大学侧门拔地而起时，激烈的博弈发生了。”“一旦高架桥建成，百年老校风貌不再。”[1]在这所著名高校反对下，2008年6月4日，工程被叫停。无论是怎样的博弈过程导致这一结果，无论未来的结果又将如何，这一事件凸现了围绕土地使用而产生的诸多取向差异和利益冲突。
土地，作为人类生存与生活必不可少的客观要素，寄托着许许多多的利益期待与价值追求。我们当然希望，每一项土地的使用都能充分满足寄托其上的每一项期待与追求，然而，这是乌托邦式的理想。有限的资源只能满足部分的期待与追求，这是不得不面对的现实。土地规划法，作为土地管理制度的一部分，其核心是土地用途管制，“实质上是一种协调和平衡各方面土地利用利益且具有法律效力的公共政策”，[2]以应对此一理想与现实之间的矛盾。
在美国法上，“土地的使用受到三种限制：直接的政府法规，私人土地使用协议或者说地役权，以及普通法上的私人妨害原则。”[3]其中，直接的政府法规主要表现为土地使用计划与分区规划法（land use planning&zoning law）。然而，在美国，“并不存在一个全国性的国土规划体系。美国的土地使用规划，几乎全部是在地方层面自发进行的。”[4]20世纪20年代以来，美国“各州都通过了基于统一蓝本的土地规划授权法案，各市、镇也在法案的明确授权下，纷纷制订了规划条例，在法律上成为了土地规划的主体。”[5]各市、镇制定的规划条例主要是分区规划条例（zoning ordinance），这是美国土地规划法的核心。[6]
美国各州及其委代给市、镇的规划权源于州的“警察权”（police power）。制定法律规划土地用途，作为各州行使警察权的一种方式，其本质，是对个体自由和财产权的一种限制，而后者恰恰是受到美国宪法强力保障的基本人权。土地所有人或使用人挑战“规划条例”合宪性的案件层出不穷。其中，美国各州的市、镇制定的分区规划条例，经常会包括一些基于审美考虑（aesthetic consideration）而提出的土地使用限制。美国联邦最高法院和各州的法院不得不面对大量的针对此种限制提出的合宪性挑战。审美需要能否作为一种可以动用警察权予以保护的社会公共利益？土地规划法如何可能去保护如此具有主观性的审美追求呢？自20世纪20年代开始，美国法院正是通过对上述两个问题的回答，形成了许多的案例，理论界也对此展开了热烈的讨论，囿于篇幅，本文仅通过对美国有关的典型判例和主要理论文献进行梳理和提炼，试图对上述两个问题作初步的回答，提炼美国经验可能对我国相关法律制度的完善所具有的启示意义，抛砖引玉，引发学界展开更深入地讨论和研究。
一、土地规划法意义上的审美价值：含义与体现
土地规划法的本质是规范土地用途，通过限制个体自由和财产权来实现特定的价值目标。美国各州和市镇当局基于审美考虑设定规划限制，体现了美国土地规划法对审美价值的追求。然而，要将审美价值与其他价值明确地区别出来，着实不易。在环境保护立法中，审美价值的保护与自然资源保护、环境生态保护纠缠萦绕，难舍难分。自然风景经常被视为一种审美资源，列为环境资源的一种。[7]又因审美资源不仅能满足人们的审美需要，而且还能带动当地旅游业的发展，审美价值与经济价值之间的暧昧牵连，也会使审美价值与其他价值之间的关系变得更加复杂。但是，无论如何，不同的人类需要在性质上的差异，仍然能够为界定特定价值取向的内涵提供较为明确的指导。价值，是作为主体的人与客体之间的一种关系。不同客体能在不同的方面满足人类的不同需要。人类需要之不同，价值关系的内涵也会有所不同。审美价值即审美客体引发的审美感受对于人的生存与发展所具有的能动意义。因此，规划限制对审美价值的追求，即通过保护特定的审美感受来实现。审美感受是审美意识的一个方面，审美意识则根植于人的天性之中。“审美意识是客观存在的诸审美对象在人们头脑中能动的反映，一般通称之为‘美感’”。“美感”，“有两种不同的含义：一是指审美意识，这是广义的‘美感’，它包括审美意识活动的各个方面和各种表现形态，如审美趣味、审美能力、审美观念、审美理想、审美感受等等。‘美感’的另一个含义是狭义的，专指审美感受，即人们在欣赏活动或创作活动中的一种特殊的心理现象。”[8]不管我们对这种“特殊的心理现象”能够认识和把握到什么程度，从直觉和经验而言，安全、健康、经济利益，给人所带来的满足感，显然与事物的美观给人带来的满足感是不一样的。一块面包给人“饱”的感觉，与一幅画给人“心灵愉悦”的感觉，是不一样的。[9]
